俗話說，人無遠(yuǎn)慮必有近憂，那么國家呢？國家需要一個長遠(yuǎn)計(jì)劃嗎？特別是像中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的國家，它的計(jì)劃又該如何制定和實(shí)施呢？

荷蘭前內(nèi)閣成員、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮特·奈斯（Annette Nijs）曾這樣說過：中國是世界上少數(shù)能夠制定長期目標(biāo)并穩(wěn)步完成的國家之一。在政策的穩(wěn)定和連貫性上，中國比許多歐洲國家都強(qiáng)。

以全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)為例。小康社會的概念最早是1979年12月鄧小平在會見日本首相大平正芳時提出。此后在上世紀(jì)八九十年代中國圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行了各種建設(shè)。從新世紀(jì)開始，中國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的階段。2017年，十九大再次強(qiáng)調(diào)到2020年前是全面建成小康社會的決勝期�？梢钥吹�，建設(shè)小康社會的目標(biāo)貫穿了中國改革開放以來的四十年。這期間，國家歷經(jīng)了幾代領(lǐng)導(dǎo)人的交替，但國家綱領(lǐng)性的目標(biāo)和政策卻保持了穩(wěn)定和連貫。

可以這樣保持同一方向前進(jìn)，離不開中國政府最重要的公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制——五年規(guī)劃。

中國的五年規(guī)劃是政府制訂的未來五年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的藍(lán)圖和規(guī)劃，體現(xiàn)了政府的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀思路。它就像是一個無所不包的政策籃子，是一個總體政策，謀劃未來五年政府要在哪些領(lǐng)域、哪些方面採取哪些措施、出臺哪些政策，布局未來政府要做甚么事。

綜合發(fā)展規(guī)劃作為一種預(yù)期性公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制，不但時間跨度長而且涉及範(fàn)圍廣，對政策制定的要求之高讓很多國家望而卻步。

中國幅員遼闊、人口眾多，有56個民族、32個省、自治區(qū)、直轄市，還有兩個特別行政區(qū)。此外全國副省級市共15個，地級行政區(qū)達(dá)到334個。各地人口結(jié)構(gòu)、氣候環(huán)境和資源優(yōu)勢等條件各不相同。要在眾多的利益集團(tuán)和人群之間形成一個共同的計(jì)劃，并在中央與地方之間達(dá)成政治共識，絕非易事。儘管如此，中國一直堅(jiān)持不懈地完善其規(guī)劃機(jī)制。

特別是改革開放以后，中國採取了一種摸著石頭過河的策略，逐步取消與調(diào)整了五年計(jì)劃不合理的部分，保留其合理的部分。轉(zhuǎn)變了計(jì)劃部門的職能，重新定義了計(jì)劃在宏觀調(diào)控中的地位和作用，將計(jì)劃與財政政策和金融政策一起作為三大宏觀調(diào)控手段，保障經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

除1963年至1965年中斷五年計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)調(diào)整期外，到2005年中國一共實(shí)施了十個五年計(jì)劃。

從2006年的十一五開始，中國把計(jì)劃改為規(guī)劃，以此來強(qiáng)調(diào)新的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中規(guī)劃的調(diào)控作用，而不是計(jì)劃的指令作用。對此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張連起形象地解釋說：計(jì)劃是要規(guī)範(fàn)一棵棵的樹長多高多粗，規(guī)劃則是規(guī)劃一整片森林，讓樹木自由生長。

此后，中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃首次定位為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性的規(guī)劃：從經(jīng)濟(jì)指令計(jì)劃轉(zhuǎn)型為發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，由經(jīng)濟(jì)計(jì)劃轉(zhuǎn)向全面發(fā)展規(guī)劃，由微觀干預(yù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控領(lǐng)域，由經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)指標(biāo)為主。

更重要的是，十一五規(guī)劃除了已有的預(yù)測性指標(biāo)之外，還引入了新的約束性指標(biāo)（《十一五規(guī)劃綱要》規(guī)定：本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核。）。與以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的指令性指標(biāo)不同，約束性指標(biāo)被視為政府對社會的承諾，約束的對象不再是企業(yè)，而是各級政府部門，特別是對政府在環(huán)境保護(hù)、國土利用和提供服務(wù)等方面的行為進(jìn)行約束。

事實(shí)證明，十一五規(guī)劃最成功之處就是提高了全國行政部門的節(jié)能減排意識并轉(zhuǎn)變了政府行為。

那么，五年規(guī)劃是怎樣制定出來的呢？

香港中文大學(xué)政治與公共行政系教授王紹光、清華大學(xué)國情研究院助理教授鄢一龍?jiān)�詳�?xì)介紹了十三五規(guī)劃出爐的十個步驟。

十三五規(guī)劃的編制在十二五規(guī)劃實(shí)施的中期就開始了，歷時三年，共分為四個階段、十個步驟。

四個階段：中期評估—基本思路研究—黨中央《建議》編制—正式編制《綱要》

借助五年規(guī)劃，政府可以：

●進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)調(diào)：從預(yù)期性、綜合性、長期性的角度來確定國家政策的優(yōu)先順序并進(jìn)行協(xié)調(diào)；

●主導(dǎo)資源調(diào)動：根據(jù)政策制定者對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必要性的判斷，調(diào)動和集中有限的資源；

●實(shí)行宏觀調(diào)控：為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)，預(yù)防劇烈的經(jīng)濟(jì)週期波動和遏制外部沖擊，由國家來控制主要經(jīng)濟(jì)變量的增長和水平。

除促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之外，五年規(guī)劃還有彌補(bǔ)市場失靈、公平配置公共資源和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的作用。

過去30年，中國經(jīng)濟(jì)充滿活力，很大程度上得益于中國政府對經(jīng)濟(jì)、社會、科技和環(huán)境發(fā)展進(jìn)行的長遠(yuǎn)綜合規(guī)劃。從航天計(jì)劃、高鐵網(wǎng)路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到人力資源、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生、體育與文化生活，中長期計(jì)劃幾乎覆蓋了所有領(lǐng)域。

在總體規(guī)劃之外，國務(wù)院還可以組織編制專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，其內(nèi)容也會體現(xiàn)到地方規(guī)劃當(dāng)中，并在地方規(guī)劃中完善細(xì)化。這一所謂的三級三類規(guī)劃（國家—省—市和總體—專項(xiàng)—區(qū)域）構(gòu)成一個相互交織的龐大的規(guī)劃網(wǎng)，將中央各部門和地方各級政府都包括到中央給定的框架內(nèi)。

西部大開發(fā)、振興東北等區(qū)域規(guī)劃有一個很實(shí)際的作用就是協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在規(guī)劃實(shí)施過程中，中央的財政撥款和直接投資起了支持甚至決定性的作用。區(qū)域規(guī)劃使得地方和中央決策者可以協(xié)調(diào)政策和投資，并為地方官員創(chuàng)造了政策空間。

像節(jié)能減排這樣的專項(xiàng)規(guī)劃主要用于協(xié)調(diào)跨部門跨政府的投資、監(jiān)管及政府行動。它們往往涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地等重要資源的開發(fā)保護(hù)、環(huán)境生態(tài)等公共事業(yè)以及眾多的行業(yè)規(guī)劃。

王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍等人認(rèn)為，中國五年規(guī)劃體制是發(fā)揮政府與市場兩只手作用以及中央與地方兩個積極性的重要手段，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。

五年規(guī)劃機(jī)制不僅為市場發(fā)展和政府放權(quán)提供了空間，也為行政部門保持對經(jīng)濟(jì)的控制提供了保證。在計(jì)劃更名為規(guī)劃后，它更是成為制定各種公共政策的主要手段。

反復(fù)的民主集中過程使得五年規(guī)劃在最大程度上既反映國家的戰(zhàn)略意圖，又充分表達(dá)民眾的利益訴求，既反映了中央的戰(zhàn)略決策，也體現(xiàn)了地方的發(fā)展需求。從而令不同利益、訴求在相互交流、妥協(xié)的基礎(chǔ)上逐步形成了政策共識。因此，胡鞍鋼認(rèn)為，制定五年規(guī)劃的決策過程是最具中國特色的公共決策過程，充分體現(xiàn)了民主與集中、分散與統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合。

從規(guī)劃制定到規(guī)劃的實(shí)施、評估，再到下一輪的規(guī)劃制定，形成了一個周而復(fù)始的戰(zhàn)略循環(huán)過程。

在長期鎖定一個既定目標(biāo)的同時，新一輪五年規(guī)劃的制定并不是完全拋棄原有政策，制定一個全新的規(guī)劃方案，而是在前一個五年規(guī)劃政策基礎(chǔ)上進(jìn)行修改及創(chuàng)新，根據(jù)新的環(huán)境和發(fā)展形勢的變化做出調(diào)整和改進(jìn)，對原有目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和提升。這令五年規(guī)劃既可以保持長期穩(wěn)定也兼顧了靈活性。

五年規(guī)劃還有另外一個特點(diǎn)，那就是它的週期與黨和政府的任期不同步，黨和政府換屆都是在五年規(guī)劃的中期完成，因此新上任的領(lǐng)導(dǎo)在頭三年必須先完成上屆政府制定的規(guī)劃，從而出現(xiàn)了規(guī)劃鎖定的效應(yīng)，產(chǎn)生了政府換人換屆卻不換政策的連續(xù)性。

正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮特·奈斯所說，從一開始，中國的長期目標(biāo)就非常明確：建設(shè)小康社會。政府將大目標(biāo)分解為小目標(biāo)，通過一系列五年規(guī)劃逐步完成，事實(shí)證明這樣做非常有效。

參考資料：

《紅天鵝——中國非常規(guī)決策過程》 韓博天 香港中文大學(xué)出版社 2018年

《紅色中國 綠色錢潮——十二五規(guī)劃的大翻轉(zhuǎn)》 胡鞍鋼 鄢一龍 天下雜誌出版社 2010年

《北京模式是一種很好的發(fā)展模式——訪中歐國際工商學(xué)院全球策略總監(jiān)》安妮特·奈斯 新華網(wǎng) 2008/12/14

《鄢一龍：印度為什么追不上中國？——以五年規(guī)劃轉(zhuǎn)型為例》 鄢一龍 觀察者網(wǎng) 2013/8/15

《國家五年規(guī)劃戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的公共政策分析》 胡鞍鋼 姜佳瑩 郎曉娟 北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2016年第4期

《獨(dú)家揭秘十三五規(guī)劃如何出爐？》 海外網(wǎng) 2015/10/29

《新時期我國五年規(guī)劃的邏輯探討》 劉國宏 開放導(dǎo)報 2015年第1期

《五年規(guī)劃》紀(jì)錄片 中央電視臺財經(jīng)頻道 2016/3/8

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