粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組……經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端的諸多領(lǐng)導(dǎo)小組究竟是些甚么機(jī)構(gòu)？它們?cè)趪?guó)家治理中具體發(fā)揮甚么作用？林林總總的領(lǐng)導(dǎo)小組又有何相同和不同之處呢？

2018年8月15日，正在北京訪(fǎng)問(wèn)的香港特首林鄭月娥增添了一個(gè)新身份——粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員。除她之外，小組的其他成員還包括澳門(mén)特首崔世安、國(guó)家發(fā)改委主任何立峰、港澳辦主任張曉明等人，組長(zhǎng)則由國(guó)務(wù)院副總理韓正擔(dān)任。

不僅是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端的還有中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央反腐敗協(xié)調(diào)小組、扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多領(lǐng)導(dǎo)小組（其中，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組已于2018年3月與中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組一起更名為委員會(huì)）。

這些領(lǐng)導(dǎo)小組的組員大多來(lái)自中央相關(guān)部委和地方，負(fù)責(zé)人則一般為政治局常委，像國(guó)家主席、中共中央總書(shū)記習(xí)近平就身兼多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)。可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組在中國(guó)的政治體制和國(guó)家治理中扮演著重要角色。那么，領(lǐng)導(dǎo)小組究竟是些甚么機(jī)構(gòu)？它們具體發(fā)揮甚么作用？林林總總的領(lǐng)導(dǎo)小組又有何相同和不同之處呢？

國(guó)務(wù)院原副總理曾培炎這樣評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組：通過(guò)成立跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一種有效的工作方法。

這種以小組治大國(guó)的模式，通常被稱(chēng)為小組治理或小組政治。南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院的吳曉林教授認(rèn)為，小組政治是指，在黨政系統(tǒng)內(nèi)，出于重視和解決某個(gè)問(wèn)題的需要，由權(quán)力層級(jí)較高的人物和部門(mén)牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個(gè)部門(mén)，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門(mén)、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動(dòng)。像粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組就是國(guó)務(wù)院為推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)而成立的議事協(xié)調(diào)和聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。

領(lǐng)導(dǎo)小組并非始于今日。從長(zhǎng)征期間的三人軍事領(lǐng)導(dǎo)小組奠定遇大事用小組的思路，到1941年成立中央學(xué)習(xí)研究組、1944年設(shè)立外事組等領(lǐng)導(dǎo)小組的前身，再到上世紀(jì)五十年代相繼成立中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1954）、中央政法小組（1956）、中央外事小組（1958），小組治理在中國(guó)可謂經(jīng)歷了長(zhǎng)久實(shí)踐的積累。

1958年6月10日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》。南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院學(xué)者周望認(rèn)為，這是領(lǐng)導(dǎo)小組正式進(jìn)入中國(guó)政治過(guò)程的標(biāo)誌，因?yàn)樗�正式全面地提出在中央層面設(shè)立小組，并明確了小組的大致定位。

此后，領(lǐng)導(dǎo)小組持續(xù)出現(xiàn)于中國(guó)政治生活當(dāng)中，而小組治理也在國(guó)家治理與現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，成為中國(guó)發(fā)展的特殊經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)存在時(shí)間的不同，可將領(lǐng)導(dǎo)小組劃分為常設(shè)性和臨時(shí)性?xún)煞N。常設(shè)性小組著眼解決全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性以及戰(zhàn)略性的任務(wù)，像中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組等都屬于此類(lèi)。再如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組1958年成立，雖幾經(jīng)撤銷(xiāo)和重建，但都圍繞著服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一根本性的戰(zhàn)略任務(wù)。

與之相對(duì)的是為了完成臨時(shí)性、突發(fā)性、影響面較寬的任務(wù)而設(shè)立的臨時(shí)性小組。比如汶川地震后成立的抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組、北京奧委會(huì)和殘奧會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組等，其任務(wù)性質(zhì)就決定了小組必然隨著任務(wù)的結(jié)束而終結(jié)使命。

根據(jù)橫向跨度的不同，領(lǐng)導(dǎo)小組又可分為行政組織系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)小組和黨政領(lǐng)導(dǎo)小組兩種。前者如國(guó)務(wù)院的議事協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，像國(guó)家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組、西部開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家信息領(lǐng)導(dǎo)小組以及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組就屬于此類(lèi)。其中成立于1986年的國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組則已歷時(shí)30多年。

在各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組中最具影響力和代表性的要算是黨政領(lǐng)導(dǎo)小組，也就是各中央領(lǐng)導(dǎo)小組。如中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等。它們通常集中了黨和政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人，以黨政聯(lián)席的形式出現(xiàn)，是中國(guó)黨政關(guān)係最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一。中國(guó)文化大學(xué)社會(huì)科學(xué)院前院長(zhǎng)邵宗海教授認(rèn)為：中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)類(lèi)似具有黨政協(xié)調(diào)或是黨政運(yùn)作的機(jī)制。

學(xué)者周望認(rèn)為，中央領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行有三個(gè)特點(diǎn)：

一 間歇運(yùn)作

由于小組的任務(wù)導(dǎo)向，小組的運(yùn)作時(shí)間也隨任務(wù)的有無(wú)和長(zhǎng)短而定，且多數(shù)時(shí)間處于沉寂狀態(tài)，每年較為公開(kāi)的露面主要體現(xiàn)在高層次的中央會(huì)議上。

二 雙層結(jié)構(gòu)

有鑒于此，小組在組織結(jié)構(gòu)上也採(cǎi)取了雙層結(jié)構(gòu)：一是領(lǐng)導(dǎo)小組本身，二是其辦事機(jī)構(gòu)。小組成員多採(cǎi)用兼任的方式，各成員在常設(shè)職能部門(mén)都有相應(yīng)職務(wù)，僅在需要時(shí)才集中到小組中共同工作。而相關(guān)的準(zhǔn)備和后續(xù)工作則交由辦事機(jī)構(gòu)（辦公室）負(fù)責(zé)。辦事機(jī)構(gòu)往往依託于正式政府部門(mén)（像中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就設(shè)在國(guó)家密碼管理局），有的甚至是一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子（如中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室）。

三 隱匿化和制度化并舉

中央領(lǐng)導(dǎo)小組既不進(jìn)入正式的黨政組織機(jī)構(gòu)名錄，也不掛機(jī)構(gòu)牌子，沒(méi)有具體可查的辦公場(chǎng)所。其蹤影僅偶見(jiàn)于有限的相關(guān)工作報(bào)道。這種運(yùn)作方式給它帶來(lái)了一定的神秘感。但這并不意味著它的運(yùn)作是隨意的和無(wú)規(guī)律可循的。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)小組的諸多方式、手段得以沉澱和保留下來(lái)，成為不成文的慣例，并呈現(xiàn)出制度化的傾向。無(wú)論是在級(jí)別、成員來(lái)源還是運(yùn)作形式方面，都有其規(guī)律可循。

這些特性既保證了領(lǐng)導(dǎo)小組工作的靈活性和高度機(jī)動(dòng)能力，同時(shí)也確保了工作的施政效率。值得一提的是，權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)給小組帶來(lái)了有別于一般性常設(shè)機(jī)構(gòu)的巨大權(quán)威性，以及在領(lǐng)導(dǎo)上的宏觀(guān)性。南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授賴(lài)靜萍認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組具有獨(dú)特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，有力地增強(qiáng)了政治決策的執(zhí)行力度和效果。

那么，中央領(lǐng)導(dǎo)小組究竟起著甚么作用呢？

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)小組的功用與定位，官方鮮有正式說(shuō)法，目前唯一可見(jiàn)的公開(kāi)定論，是1999年7月時(shí)任中央政治局常委的胡錦濤指出，領(lǐng)導(dǎo)小組是謀劃決策、指導(dǎo)工作的參謀助手，是各方面情況上傳下達(dá)的中心樞紐。

黨最高的權(quán)力決策機(jī)構(gòu)政治局常委會(huì)在作出重大決策并交付國(guó)務(wù)院執(zhí)行之前，需要政策的評(píng)估與分析以作出決策，而領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議正是起了這一關(guān)鍵作用。小組會(huì)議匯集了黨與政府的實(shí)際決策者，他們採(cǎi)用民主集中制的方式，在密集討論后形成集體決策，呈交給政治局定奪。因此邵宗海說(shuō)：小組是具有中國(guó)特色的由黨主導(dǎo)下的決策機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。

其中關(guān)鍵是協(xié)調(diào)黨的意志和政府的實(shí)務(wù)，要讓相關(guān)黨政部門(mén)負(fù)責(zé)人先行在內(nèi)部形成共識(shí)，以便在呈報(bào)政治局之前有具體計(jì)劃提供參考，同時(shí)減小執(zhí)行時(shí)的阻力。通過(guò)自上而下和自下而上的雙向溝通和協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組扮演了黨內(nèi)決策層面與政府執(zhí)行層面之間的橋樑角色，形成了西方國(guó)家所沒(méi)有的樞紐機(jī)制。

此外，領(lǐng)導(dǎo)小組也負(fù)責(zé)在執(zhí)行過(guò)程中協(xié)調(diào)各部門(mén)的利益，確保落實(shí)。在中國(guó)部門(mén)分割管理的政治結(jié)構(gòu)下，每個(gè)部門(mén)的權(quán)力和資源有限，如果遇到像粵港澳大灣區(qū)這樣涉及一國(guó)、兩制、三關(guān)稅區(qū)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，就需要領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行多部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

特別是在當(dāng)下改革進(jìn)入深水區(qū)、利益錯(cuò)綜複雜的階段，九龍治水、各管一攤的混亂局面亟待打破。此時(shí)，懸浮在政府部門(mén)之上的小組治理成為打破部門(mén)利益、統(tǒng)一配置資源、擺脫現(xiàn)有官僚機(jī)構(gòu)羈絆的有效辦法。此外，隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到新的階段，舊有的機(jī)構(gòu)設(shè)置難以應(yīng)付新出現(xiàn)的問(wèn)題，靈活機(jī)動(dòng)的小組治理也成為應(yīng)對(duì)變化的一個(gè)有力手段。

因此，作為一種獨(dú)特的組織模式，領(lǐng)導(dǎo)小組并非某些媒體所揣測(cè)的那樣，是權(quán)力集中的手段，而是適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的并有其特殊邏輯和理由的有效機(jī)制。

尤其是在當(dāng)今世界不確定性增多的情況下，政府面臨著不確定的公共行政環(huán)境。而彈性治理是應(yīng)對(duì)不確定性的有效手段。以任務(wù)為導(dǎo)向的，小型化、靈活化的決策與協(xié)調(diào)機(jī)制——小組治理是提高政府彈性、改善對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)龐大國(guó)家的治理的一種支持方式。

參考資料：

《領(lǐng)導(dǎo)小組如何領(lǐng)導(dǎo)？》 周望 理論與改革 2015年第1期

《小組政治研究：內(nèi)涵、功能與研究展望》 吳曉林 求實(shí) 2009年第3期

《憲法何以中國(guó)》 翟志勇 商務(wù)印書(shū)館 2017年

《中國(guó)中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位》 邵宗海 大陸研究 2005 年第9期

《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組里的中國(guó)治理模式》 潘旭濤 人民日?qǐng)?bào)海外版 2014/3/28

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