中央與地方的關(guān)係歷來(lái)都是國(guó)家政治生活的重要組成部分。作為一個(gè)快速發(fā)展的超大型國(guó)家，中國(guó)的中央地方關(guān)係不僅構(gòu)成了國(guó)家治理的主要組成部分，也一直處于動(dòng)態(tài)的變化當(dāng)中。如何正確處理中央與地方的關(guān)係，是當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題之一。

中央與地方的關(guān)係歷來(lái)都是國(guó)家政治生活的重要組成部分。作為一個(gè)多層面、多角度的體系，中央與地方的關(guān)係涉及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、立法、行政等眾多方面，處理這一重大關(guān)係的難度可想而知。

作為一個(gè)快速發(fā)展的超大型國(guó)家，中國(guó)的中央地方關(guān)係不僅構(gòu)成了國(guó)家治理的主要組成部分，也一直處于動(dòng)態(tài)的變化當(dāng)中。如何正確處理中央與地方的關(guān)係，是當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題之一。

收與放的怪圈

建國(guó)初期，各地差別極大，國(guó)家政權(quán)尚未完全鞏固。在此情況下，全國(guó)被劃為東北、華北、西北、西南、中南、華東六大行政區(qū)，并以此為基礎(chǔ)確立了我國(guó)的政治體制。各行政區(qū)既是中央人民政府政務(wù)院工作的代表機(jī)關(guān)，又是所轄省市的上級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)。

五十年代初，隨著第一個(gè)五年計(jì)劃展開，全國(guó)進(jìn)入大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，一體化的需求影響了中央與地方的關(guān)係。1954年，中央決定撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，中央政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量與職能快速增多擴(kuò)大，令央地關(guān)係呈現(xiàn)此長(zhǎng)彼消的局面。這并非偶然，而是在經(jīng)濟(jì)文化極端落后的國(guó)情下效仿蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義制度所決定的。

顯然，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)各地差別極大的大國(guó)來(lái)說(shuō)，中央高度集權(quán)容易造成效率低下，不利于地方積極性的發(fā)揮和高效發(fā)展。因此，從1958年至1975年間，中央有過(guò)兩次大規(guī)模向地方放權(quán)的實(shí)踐，但都未能走出集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)、權(quán)力一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收的怪圈。

雖然毛澤東在1956年的《論十大關(guān)係》中指出，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情，但1958年大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的開始令分權(quán)改革走向極端。很快，經(jīng)濟(jì)秩序混亂、物資匱乏的惡果顯現(xiàn)。1961年，中央不得不將下放的各種權(quán)力收回，反對(duì)分散主義，強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤棋。

七十年代初，由于意識(shí)到工業(yè)過(guò)于集中的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家要求各地建立所謂的工業(yè)省，擁有獨(dú)立的工業(yè)體系。1970年，在短短三個(gè)月內(nèi)，將包括鞍鋼、大慶等超大企業(yè)在內(nèi)的2400多家中央直屬企事業(yè)單位下放到地方，并大規(guī)模裁減中央政府機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)擴(kuò)大地方在財(cái)政、物資、價(jià)格和人員管理方面的權(quán)限。

這無(wú)疑調(diào)動(dòng)了地方的積極性，但也造成了地方分割、管理混亂。文革結(jié)束后兩年，中央又開始收權(quán)：強(qiáng)調(diào)對(duì)鐵路、民航、郵電等部門的統(tǒng)一管理，上收了部分財(cái)政、稅收和物資管理權(quán)。

回顧建國(guó)后的頭30年，學(xué)者郭為桂總結(jié)認(rèn)為，在歷次下放權(quán)力的嘗試中，地方的職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域明顯擴(kuò)大。但是，從總體上放權(quán)并沒(méi)有突破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架，高度一體化的社會(huì)體制并沒(méi)有受到?jīng)_擊。

弱中央、強(qiáng)地方

改革開放之初，長(zhǎng)期形成的高度中央集權(quán)的管理體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，甚至拖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。鄧小平認(rèn)為，傳統(tǒng)體制最大的弊端在于權(quán)力高度集中。要改變，關(guān)鍵是下放權(quán)力。因此，這一時(shí)期先后進(jìn)行了1980年的財(cái)政權(quán)下放，1982立法權(quán)下放以及1984年的投資決策權(quán)下放。

自此，中央改變了過(guò)往統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政政策，實(shí)行分灶吃飯的財(cái)政包干制以調(diào)動(dòng)地方積極性。同時(shí)，事權(quán)方面，中央也陸續(xù)下放了物價(jià)管理權(quán)、利用外資審批權(quán)、外貿(mào)及外匯管理權(quán)等權(quán)力。

財(cái)政包干制是指，地方預(yù)算收支核定以后，在保證中央財(cái)政收入的前提下，地方超收和支出結(jié)余，都留歸地方支配，地方短收和超支，中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，由地方財(cái)政自求平衡。

但在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，令人不安的地方保護(hù)主義問(wèn)題出現(xiàn)，地方逐步擁有了較大財(cái)權(quán)，地方利益集團(tuán)開始形成，有的地方甚至發(fā)展到十分嚴(yán)重的地步，出現(xiàn)了學(xué)者所說(shuō)的諸侯經(jīng)濟(jì)日益坐大的局面。1988年7月9日的《新晚報(bào)》指出，全國(guó)已有20多個(gè)獨(dú)立王國(guó)，2000多個(gè)諸侯。

這些諸侯或是不愿幫助貧困地區(qū)共同富裕，或是隨意越權(quán)減免稅收造成不平等競(jìng)爭(zhēng)，或是只顧經(jīng)濟(jì)效益不顧社會(huì)效益……這些不僅造成了地方割據(jù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，甚至出現(xiàn)了上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。此時(shí)，弱中央、強(qiáng)地方的格局呈現(xiàn)：地方政府權(quán)力過(guò)分膨脹，而中央政府對(duì)地方的控制力減弱，權(quán)威大大下降。

分稅制

正如人們常說(shuō)的：錢不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有錢是萬(wàn)萬(wàn)不能的。政治上的權(quán)威也離不開經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。財(cái)政權(quán)構(gòu)成了中央與地方關(guān)係中極為重要的一個(gè)層面。

隨著改革深入，財(cái)政包干制的弊端日益明顯，特別是中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重下降，影響了中央政府的宏觀調(diào)控能力。比如，1984年中央財(cái)政佔(zhàn)整個(gè)財(cái)政收入的比重是41.5%，到1993年降至22%。中央財(cái)政經(jīng)常依賴地方。在八十年代和九十年代早期，中央政府曾兩次向地方借錢，且借而不還。有人把中央財(cái)政叫做懸崖邊上的中央財(cái)政。

分稅制就是在這一背景下推出的。1993年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的朱镕基在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上首提分稅制改革的想法。這顯然會(huì)令地方財(cái)權(quán)大受影響，改革阻力可想而知。9月，朱镕基帶領(lǐng)國(guó)家體改辦、財(cái)政部、國(guó)稅總局及銀行的60多位干部到省、市、自治區(qū)進(jìn)行艱苦的談判，最終達(dá)成共識(shí)。1994年，分稅制全面推廣實(shí)施。它重新劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，使中央財(cái)政取得得更多稅源。而地方收支缺口則由中央通過(guò)稅收返還等轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)。

分稅制的實(shí)行也的確提高了中央財(cái)政收入比率（當(dāng)年就躍增至55.7%），并令中央財(cái)政收入在此后近20年內(nèi)不斷增多。中央與地方關(guān)係開始進(jìn)入規(guī)範(fàn)化和制度化的軌道。作為一次重大創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，明顯提高了中央的宏觀調(diào)控能力，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。中央—省級(jí)政府間財(cái)政關(guān)係已與西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨同。

但是，作為中央地方博弈妥協(xié)的結(jié)果，分稅制也遺留了不少問(wèn)題。最重要的是，在上收財(cái)權(quán)的同時(shí)，事權(quán)大多留在了地方，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)等職能在內(nèi)的事權(quán)，因此往往傾向于優(yōu)先考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題甩給中央政府。

同時(shí)，面對(duì)中央轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的財(cái)政壓力，地方不得不廣闢財(cái)源來(lái)獲取履行事權(quán)所需要的資金。近年來(lái)各地房地產(chǎn)過(guò)熱和地方債問(wèn)題也與此有著很大的關(guān)係。

為此，中央自2013年起就將建立現(xiàn)代財(cái)政制度、調(diào)整中央地方關(guān)係作為全面深化改革的一部分，陸續(xù)出臺(tái)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》、《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院還就基本公共服務(wù)（2018）、教育（2019）和科技（2019）等領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分印發(fā)了改革方案，以完善中央與地方的責(zé)任劃分。

此外，隨著稅制改革的推進(jìn)，特別是2002年企業(yè)所得稅分享改革和2016年全面推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改增增值稅改革， 地稅業(yè)務(wù)範(fàn)圍萎縮，共享稅範(fàn)圍進(jìn)一步擴(kuò)大，原有的國(guó)地稅配置已不適合當(dāng)下的徵稅需要。而地稅徵管效率低、納稅成本高等問(wèn)題也令新一輪改革勢(shì)在必行。2018年6月，全國(guó)各省級(jí)以及計(jì)劃單列市國(guó)稅局、地稅局合二為一，央地關(guān)係出現(xiàn)了新的調(diào)整。

可以看到，無(wú)論是財(cái)政包干、分稅制還是國(guó)地稅合併，無(wú)不是為了令中央與地方關(guān)係達(dá)到平衡與協(xié)調(diào)的理想狀態(tài)而做的努力，即：既能保證中央有足夠的力量治理好全國(guó)，又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。這要求有必要的中央集權(quán)，又有在中央有效控制下的地方適度分權(quán)。

作為一個(gè)超大型的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)人口和民族眾多，地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，很多重大關(guān)係和結(jié)構(gòu)問(wèn)題都需要中央強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力和大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡協(xié)調(diào)，以提高基本公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平并促進(jìn)共同富裕。

因此，在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，正確處理中央與地方的關(guān)係，令財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致，未來(lái)仍是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。

參考資料：

《中央與地方關(guān)係50年略考》 郭為桂 中共福建省黨委學(xué)報(bào) 2000年第3期

《縣委書記眼中的中央與地方關(guān)係》 肖立輝 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較 2008年第4期

《新中國(guó)成立后中央與地方關(guān)係的歷史變遷研究述評(píng)》 劉穎 廣西社會(huì)科學(xué) 2012年第2期

《經(jīng)濟(jì)體制變遷與改革開放以來(lái)的中央與地方關(guān)係》 文紅玉 刑德永 當(dāng)代世界與社會(huì)主義 2010年第6期

《大陸中央與地方關(guān)係改革現(xiàn)狀與問(wèn)題》 林文軒 展望與探索 第6卷第1期

《共和國(guó)部長(zhǎng)訪談錄》 生活·讀書·新知三聯(lián)書店 2009年

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