地級(jí)市是中國行政體系中極為重要的一環(huán) , 在省、縣間發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。市長是地級(jí)市的行政一把手 , 是本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"掌舵者"。本文從基本信息、工作信息和教育信息三個(gè)維度 , 對(duì) 1997 年、2007 年及 2017 年 GDP 百強(qiáng)市市長的簡歷資料進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析 , 以此探究"十五大"到"十九大"地級(jí)市市長的任用規(guī)律。進(jìn)而結(jié)合社會(huì)資本、社會(huì)性別、后工業(yè)化社會(huì)等理論 , 從時(shí)代特征和政策變遷等視角思考規(guī)律成因 , 并對(duì)我國地級(jí)市市長的任用政策提出優(yōu)化建議 , 以期為我國地方干部人事制度的深化改革提供參考。

地級(jí)市是介于省縣間的地方行政建制 , 承擔(dān)承上啟下的政治、經(jīng)濟(jì)職能。截至 2017 年 10 月 , 全國共有 294 個(gè)地級(jí)市 , 占地級(jí)行政區(qū)總數(shù)的 88%, 已然取代地區(qū)成為地級(jí)行政區(qū)主體。根據(jù) 2017 年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示 , 截至 2017 年底 , 中國已有 11 座地級(jí)市的 GDP 總量突破 10000 億元 , 占比超過全國 GDP 總量的四分之一 , 地級(jí)市承擔(dān)著加快推進(jìn)城市化 , 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代重任。

市長作為地級(jí)市的行政首長和經(jīng)濟(jì)"掌舵人" , 是中國干部隊(duì)伍中關(guān)鍵的一支。在行政方面 , 市長發(fā)揮著上傳下達(dá)的關(guān)鍵性樞紐作用 ; 在經(jīng)濟(jì)方面 , 市長是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的引領(lǐng)者 , 其個(gè)人的眼界和思路將會(huì)決定城市的發(fā)展方向。對(duì)于市長的研究主要集中于以 Li&Bachman、林挺進(jìn)為代表的晉升機(jī)制研究 , 以及以何麗君為代表的成長規(guī)律研究等兩方面 , 幾乎沒有將地級(jí)市市長任用規(guī)律作為研究對(duì)象的文獻(xiàn)。

第二個(gè)任期的干部任用在較大程度上反映執(zhí)政者的用人偏好。因此 , 論文選擇 1997 年、2007 年及 2017 年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的 GDP 百強(qiáng)市市長的個(gè)人信息作為研究樣本 , 力圖回答以下問題 :

( 1 ) "十五大"到"十九大"的地級(jí)市市長群體呈現(xiàn)何種特征 ?

( 2 ) "十五大"到"十九大"的地級(jí)市市長呈現(xiàn)何種任用規(guī)律 ? 存在哪些異同之處 ?

( 3 ) 該任用規(guī)律成因如何 ?

( 4 ) 市長任用存在哪些不足之處及改進(jìn)之道 ?

GDP 百強(qiáng)市市長的群體特征

根據(jù)文獻(xiàn)梳理及相關(guān)理論分析 , 本文將 300 位 GDP 百強(qiáng)市市長的簡歷資料劃分為三個(gè)比較維度 : 人口統(tǒng)計(jì)學(xué)信息、工作信息和教育信息。人口統(tǒng)計(jì)學(xué)信息包括性別、籍貫、年齡 ; 教育信息包括學(xué)歷、專業(yè)背景 ; 工作信息包括黨齡、任職市總數(shù)、任期、崗位經(jīng)歷及成長路徑。

( 一 ) 人口統(tǒng)計(jì)學(xué)信息

1. 性別

對(duì)比三個(gè)年份 GDP 百強(qiáng)市市長的性別分布顯示 , 女市長所占比例一直低于 10%, 甚至沒有超過 6%。盡管女市長的人數(shù)在逐年增加 , 但增長幅度幾乎可以忽略不計(jì) , 女性擔(dān)任 GDP 百強(qiáng)市市長的比例依舊很低。女性參政的"玻璃天花板效應(yīng)"在地級(jí)市層面較為明顯。

2. 籍貫

從 GDP 百強(qiáng)市市長的籍貫構(gòu)成來看 , 62.9% 市長的籍貫分布在華東、華中地區(qū) , 來自南部和西部地區(qū)的市長僅占 5.1%; 在任職地與籍貫地的距離關(guān)系上 , 400 公里內(nèi)的距離占總體的 65.6%。

除去 1997 年 9 位信息不完整的市長 , 剩余 291 位市委書記的籍貫分屬 23 個(gè)省份 , 8 個(gè)地區(qū)。華東地區(qū)是 GDP 百強(qiáng)市市長的籍貫的集中區(qū) , 尤其是山東、江蘇及浙江三大省份 , 華中地區(qū)僅次于華東地區(qū) , 而南部和西部地區(qū) , 則較少產(chǎn)出百強(qiáng)市市長。

為了進(jìn)一步分析 , 筆者將 GDP 百強(qiáng)市分布圖與百強(qiáng)市市長籍貫分布圖進(jìn)行疊加 , 并計(jì)算籍貫地與任職地之間的距離 , 發(fā)現(xiàn) 400 公里以內(nèi)的距離占多數(shù) , 大致相隔 1 至 2 個(gè)地級(jí)市 , 說明中央偏向于將市長安排到省內(nèi)其他地級(jí)市任職 , 既保證了市長對(duì)任地風(fēng)土民情的熟知 , 又降低了因地緣關(guān)系而導(dǎo)致的權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。

此外 , 該特征還解釋了籍貫分布的特征 : 因?yàn)?GDP 百強(qiáng)市多分布在華東華中地區(qū) , 由任職地與籍貫地的關(guān)系可知 , 市長的籍貫也多分布在華東、華中地區(qū) , 驗(yàn)證上文。

3. 年齡

數(shù)據(jù)顯示 , 三個(gè)年份的市長均未超過 60 歲。51 歲至 55 歲是最佳年齡區(qū)間 , 且年齡集中化趨勢越來越明顯。到 2017 年 , 百強(qiáng)市市長中已經(jīng)沒有 40 歲以下和 60 歲以上的人 , 低齡 ( 45 歲以下 ) 和高齡 ( 60 歲以上 ) 群體逐漸退出。

( 二 ) 教育信息

1. 學(xué)歷

從 1997 年到 2017 年 , 擁有本科及以下學(xué)歷的 GDP 百強(qiáng)市市長從 59.3% 下降到 18%, 擁有碩博學(xué)歷的市長從 39.3% 增長到 81.8%, 學(xué)歷水平不斷提高。

本文采用學(xué)歷衡量 GDP 百強(qiáng)市市長的受教育程度 , 分成最初學(xué)歷和最終學(xué)歷兩部分。二十年間擁有碩博學(xué)歷的市長從 39.3% 增長到 81.8%。隨著時(shí)代發(fā)展 , 百強(qiáng)市市長的總體受教育水平呈現(xiàn)"高學(xué)歷"趨勢。從最終學(xué)歷的獲取時(shí)間和方式看 , 1997 年和 2017 年百強(qiáng)市市長的"再教育"率較低 , 2007 年通過在職攻讀研究生方式取得最終學(xué)歷的市長高達(dá) 66.0%�？傮w而言 , 過半數(shù)的市長的最終學(xué)歷都通過"再教育"獲得。

2. 專業(yè)背景

本文采用專業(yè)背景來衡量 GDP 百強(qiáng)市市長的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)市長的職位特點(diǎn) , 論文將專業(yè)背景細(xì)分為管理類、經(jīng)濟(jì)類、法律類、理工類和其他類別。于是 , 我們得到三階段顯著的專業(yè)區(qū)別 :1997 年接近二分之一的市長皆為理工類出身 ;2007 年理工類占比有所下降 , 但仍占四分之一比重 , 經(jīng)管類大幅增長。

此外 , 百強(qiáng)市市長擁有 1 類以上專業(yè)背景的市長從 1997 年的 15.9% 增長到 2017 年的 47%, 復(fù)合專業(yè)背景人才日益增多。

( 三 ) 工作信息

1. 任職市總數(shù)

在本研究中 , 任職市總數(shù)指干部職業(yè)生涯中任職城市的總數(shù)。任職時(shí)間指在當(dāng)年擔(dān)任該市市長的時(shí)間長度 ( 2017 年度的數(shù)據(jù)以 2017 年底為任期截點(diǎn) ) 。圖表顯示 , 1997 年僅有 1 個(gè)城市任職經(jīng)歷的市長占 58.2%, 而 2017 年占到 80%, 任職市總數(shù)不斷增多 ;1997 年到 2017 年市長的任職時(shí)間均值從 4.67 年下降到 3.08 年。任職時(shí)間不斷縮短與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》規(guī)定的 : "黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為 5 年" 嚴(yán)重脫軌。

2. 崗位經(jīng)歷

崗位經(jīng)歷一方面上說明了一個(gè)官員的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)特長 , 另一方面也與晉升速度、職位獲得存在相關(guān)關(guān)系。下表清晰說明了 GDP 百強(qiáng)市市長的崗位經(jīng)歷隨著社會(huì)的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出多樣化特征 : 三個(gè)年份中 , 百強(qiáng)市市長的崗位經(jīng)歷以企業(yè)來源居多 , 共占 21.3%; 團(tuán)口居第二位占 14.8%; 秘書居第三位占 10.7%; 高校院所雖然以 5.15% 的比例位居第四 , 但呈現(xiàn)出明顯增勢。部隊(duì)來源也有一席之地占 3.0%。

3. 成長路徑

數(shù)據(jù)顯示 , 三個(gè)年份中 , 通過"基層晉升"的市長占比 34.4%, "非基層晉升"的市長占比 65.6%。

成長路徑即官員的職位獲得路徑。本文將 GDP 百強(qiáng)市市長的成長路徑分為四類 :

第一 , 自上而下型。即符合中央 - 省 - 市 , 或省 - 市的成長路徑 ;

第二 , 自下而上型。即符合縣 - 市的成長路徑 ;

第三 , 平行型。即既無基層工作經(jīng)歷 , 也無中央、省級(jí)工作經(jīng)歷的市 - 市交流型 ;

第四 , 混合型�；旌闲图赐�一個(gè)官員的工作經(jīng)歷中同時(shí)包含自上而下和自下而上兩種類型。

在此基礎(chǔ)上 , 將自下而上型和混合型中以縣為起點(diǎn)的類別整合成"基層晉升" , 將自上而下型、平行型和混合型中以中央、省、市為起點(diǎn)的類別整合成"非基層晉升"。從下表可以明顯看出 , 遵循非基層晉升的人數(shù)占比愈來愈高 , 反映出中央可能更偏向于任用擁有市級(jí)以上工作經(jīng)歷的官員擔(dān)任地市領(lǐng)導(dǎo)干部。

規(guī)律總結(jié)與原因分析

通過對(duì)第二部分的數(shù)據(jù)剖析 , 筆者對(duì)其中呈現(xiàn)的規(guī)律進(jìn)行歸納總結(jié) , 并將其劃分為共同規(guī)律和差異性規(guī)律 , 進(jìn)而結(jié)合時(shí)代背景、理論觀點(diǎn)和政策變遷 , 探究"十五大"到"十九大"地級(jí)市市長任用規(guī)律的成因。

( 一 ) 共同規(guī)律

1. 男性占絕對(duì)優(yōu)勢 , 女性遭遇任職"天花板"

在性別分布方面 , GDP 百強(qiáng)市市長中女性占比低 , 一方面說明女性總體參政比例不高 , 另一方面說明女性在晉升中易遇隱性"天花板"阻礙。

形成這一現(xiàn)象的原因 , "社會(huì)性別理論"有獨(dú)到的解讀。美國人類學(xué)家蓋爾 · 盧賓將人的性別區(qū)分為生理性別和社會(huì)性別 , 并指出社會(huì)性別是社會(huì)對(duì)兩性的期望、要求和限制。從社會(huì)性別理論的角度來看 , 女市長的任職困境可以有三個(gè)維度的解釋 : 第一 , 傳統(tǒng)的性別觀念。傳統(tǒng)性別觀念在性別分工中將女性塑造成柔弱、依附的象征 , 因此女性參政往往會(huì)與社會(huì)期待相沖突 ; 第二 , 制度設(shè)計(jì)缺乏對(duì)女性權(quán)利的充分保障。政治制度方面體現(xiàn)為選拔門檻高、退出年齡低、崗位、晉升受限 ; 第三 , 女性職位權(quán)力非核心化明顯。性別觀念與制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致女性進(jìn)入核心權(quán)力層的比例極低 , 決策話語權(quán)缺失 , 進(jìn)一步加劇了制度設(shè)計(jì)的不合理。

2. "同省異市"任職特征突出

從 GDP 百強(qiáng)市市長的籍貫統(tǒng)計(jì)可以看出 , 在三個(gè)不同的時(shí)期 , 地級(jí)市市長在任職地與籍貫地方面 , 均呈現(xiàn)出"同省異市"的規(guī)律。

"同省異市"的任職規(guī)律是我黨在干部隊(duì)伍建設(shè)中的特色安排 , 有力平衡了"本地任職"與"異地任職"的利弊沖突。本地任職是衡量官員對(duì)治域熟悉程度的重要指標(biāo)。然而 , 地方干部群體本地化程度過高存在一些弊病。首先 , 易導(dǎo)致官員視野經(jīng)歷狹隘、施政思維固化 ; 其次 , 易結(jié)成錯(cuò)綜復(fù)雜且不易撼動(dòng)的利益關(guān)系網(wǎng)。因此 , "同省異市"的設(shè)計(jì)既解決了地域熟悉度的問題 , 又一定程度上回避了本地化的弊端。

( 二 ) 差異性規(guī)律

1. 平均年齡升高 , 集中趨勢明顯

GDP 百強(qiáng)市市長的平均年齡呈現(xiàn)升高趨勢 , 大多數(shù)市長的年齡區(qū)間為 51-55 歲 ; 青年 ( 40 歲以下 ) 和老年 ( 60 歲以上 ) 群體幾乎沒有 , 集中趨勢愈來愈明顯。這一現(xiàn)象可以從兩個(gè)層面來進(jìn)行分析。

從理論層面看 , T-A 理論解釋了領(lǐng)導(dǎo)才能社會(huì)期望與年齡之間的關(guān)系。程雄的 T-A 研究指出 , 領(lǐng)導(dǎo)干部的中年時(shí)期是擁有最優(yōu)領(lǐng)導(dǎo)才能與最佳社會(huì)期望的年齡段 ; 三個(gè)年份 GDP 市長的任用年齡特征均與該理論相符 , 說明中央對(duì)市長任用年齡的設(shè)計(jì)愈加科學(xué)。

從社會(huì)層面分析 , 第一 , "破格提拔"愈趨嚴(yán)格。改革開放初期 , 干部后備人才嚴(yán)重不足 , 中央采取"破格提拔"方式 , 是特殊歷史時(shí)期內(nèi)滿足國家建設(shè)需要的必然要求。鑒于時(shí)代變遷和部分"出格提拔"產(chǎn)生的負(fù)面影響 , 中央開始恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)干部正常晉升機(jī)制 , 從"不拘一格選拔人才"到"既要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn) , 又要不拘一格"。破格提拔渠道的限制使得"青年市長"數(shù)量大大降低 ; 第二 , 居民健康水平提升。隨著我國綜合國力的增強(qiáng) , 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得重大進(jìn)展 , 中國人口健康水平獲得極大提高 , 延遲退休政策出臺(tái) , 干部有效任職年齡延長 ; 第三 , 市長綜合能力要求愈來愈高。經(jīng)驗(yàn)的積累需要時(shí)間 , 知識(shí)能力的提升同樣需要時(shí)間 , 新學(xué)科新領(lǐng)域需要更多的投入 , 市長年齡均值升高符合實(shí)踐需求。

2. 任職市總數(shù)增多 , 任期縮短

2014 年中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定 : "提任縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的 , 一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級(jí)兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷。"對(duì)晉升條件的硬性規(guī)定 , 是出現(xiàn)地級(jí)市市長任職市總數(shù)逐年增加的原因之一。

從 2000 年起 , 中央通過制定各類政策法規(guī)突出任期制的關(guān)鍵作用 , 仔細(xì)閱讀這些規(guī)定不難發(fā)現(xiàn) , 它們對(duì)任期制的規(guī)定仍停留在模糊的層面 , 如黨章規(guī)定 : "黨的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州的委員會(huì) , 每屆任期五年" ;《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》指出 : "黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù) , 一般不得超過一次。"其中不乏"因特殊工作需要"、"一般不超過"等留足可操作空間的表述。

另一方面 , 干部交流和任前輪崗的晉升要求加劇了任期縮短現(xiàn)象。干部交流的初衷包括 : 培養(yǎng)政治精英、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)三個(gè)目標(biāo)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展 , 諸多地方官員追求光鮮履歷 , 忽視最短任期限制 , 頻繁更換任職地 , 導(dǎo)致任職地總數(shù)的不斷增多 , 任期明顯縮短。

3. 特色經(jīng)歷 : 企業(yè)第一 , 團(tuán)群次之 , 秘書居三

出任 GDP 百強(qiáng)市的行政一把手意味著履行更繁重的崗位職責(zé) , 職業(yè)要求的提升需要與之匹配的工作能力和工作素質(zhì)。

長久以來企業(yè)與政府的關(guān)系密不可分 , 經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直是我黨的工作中。企業(yè)家洞悉市場規(guī)律 , 在處理政企關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上都發(fā)揮著不可替代的作用。

共青團(tuán)任職群體首先具備突出的年齡優(yōu)勢 ; 其次 , 在黨團(tuán)的長期工作互動(dòng)中 , 團(tuán)口也更易積攢豐富的社會(huì)資本 ; 最后 , 青年群體是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主力軍 , 團(tuán)口充分了發(fā)揮黨聯(lián)系青年的紐帶作用。

秘書群體 , 尤指黨政秘書 , 必須既有真知灼見 , 還需參謀有術(shù) , 在此基礎(chǔ)上還因獨(dú)特的工作性質(zhì)與上層領(lǐng)導(dǎo)保持密切聯(lián)系 , 不但可以隨時(shí)學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)干部的戰(zhàn)略格局 , 在社會(huì)資本的獲取與變現(xiàn)上擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾 · 布迪厄指出 : "社會(huì)資本是資本的三種基本形態(tài)之一 , 通過一種體制化的網(wǎng)絡(luò)使某團(tuán)體的會(huì)員相互聯(lián)系 , 并利用對(duì)這一網(wǎng)絡(luò)為會(huì)員們提供支持。"從"社會(huì)資本理論"的視角來看 , 企業(yè)、團(tuán)口及秘書崗都涉及潛在的上層權(quán)力資本 , 通過層層交織的社會(huì)關(guān)系網(wǎng) , 擁有此類崗位經(jīng)歷的干部更易獲得優(yōu)惠資源及晉升機(jī)會(huì)。

4. 自上而下的路徑占顯著優(yōu)勢

一般而言 , 擁有中央部委或省級(jí)工作經(jīng)歷的官員 , 都具備較高的理論視野、政治修養(yǎng)和較強(qiáng)的規(guī)劃統(tǒng)籌能力 , 同時(shí) , 在高層工作積累的人脈資本也為其任職地爭取到了更多的資源 ; 與此相反 , 僅擁有基層工作經(jīng)歷的官員 , "熬年頭"晉升使其缺失了年齡優(yōu)勢 ; 另一方面 , 基層官員工作圈子狹小單一 , 人脈資源嚴(yán)重匱乏 , 這對(duì)講究人情社會(huì)的中國而言 , 即便掌握地方最深入的信息、擁有堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)、錘煉了踏實(shí)的業(yè)務(wù)能力 , 基層官員的向上晉升仍然困難重重。

5. "高學(xué)歷"普遍 , "再教育"盛行

三個(gè)年份的 GDP 百強(qiáng)市市長學(xué)歷水平不斷提高 , 且過半數(shù)市長的最終學(xué)歷通過"再教育"獲得。

學(xué)而優(yōu)則仕 , 是最初學(xué)歷對(duì)官員從政的直接影響。最初學(xué)歷的提高得益于教育事業(yè)的發(fā)展和干部準(zhǔn)入門檻的提高。首先 , 改革開放四十年來 , 民眾受教育程度顯著提升 ; 其次 , 隨著國內(nèi)各項(xiàng)改革的全方位推進(jìn) , 亟需高素質(zhì)的綜合性人才 , 干部錄用的門檻不斷提高。2002 年中央出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)歷做出明確規(guī)定 : "提拔擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的 , 一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)�？埔陨衔幕�程度 , 其中廳局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度。"

仕而優(yōu)則學(xué) , 則是官員成長對(duì)最終學(xué)歷的間接需求。三個(gè)年份的對(duì)比分析顯示 , 領(lǐng)導(dǎo)干部的高學(xué)歷絕大部分是通過"再教育"獲得。這與中央的選人用人理念密不可分 , 如大力推進(jìn)干部培訓(xùn)制度和黨員干部的終身教育制度。截止 2016 年 , 全國黨校數(shù)量達(dá)到三千余所 , 建成十余所高�；�地 , 目前已然形成各級(jí)黨校 ( 行政學(xué)院 ) 、高校、社會(huì)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的中國特色多元干部培訓(xùn)體系。

6. 從"工程師治國"到"文人治國" , 多元專業(yè)背景增加

1997 年、2007 年及 2017 年的數(shù)據(jù)顯示 , GDP 百強(qiáng)市市長的專業(yè)背景呈現(xiàn)出兩個(gè)主要變化規(guī)律 : 第一 , 從以理工科為主到人文社科為主 ; 第二 , 由單一專業(yè)背景到多元專業(yè)背景。

"工程師治國"亦或是"文人治國" ( "工程師治國"指以理工科背景為主的領(lǐng)導(dǎo)干部 , "文人治國"指以人文社科背景為主的領(lǐng)導(dǎo)干部 ) , 素來都是學(xué)界爭論的熱點(diǎn) , 時(shí)代背景和社會(huì)發(fā)展程度決定何者為先。工業(yè)化時(shí)期發(fā)展中國家亟需通過發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì) , 爭奪國際排位 , 因此杰出的工程人員在整個(gè)社會(huì)擁有絕對(duì)話語權(quán)。進(jìn)入后工業(yè)化階段 , 擴(kuò)大競爭、制度疲軟導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化 , 美國社會(huì)學(xué)家丹尼爾 · 貝爾的后工業(yè)化理論指出 : "后工業(yè)社會(huì)沖突的軸心是知識(shí)技術(shù) , 處于社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心地位" , 以經(jīng)管類、政法類為代表的人文社科就應(yīng)時(shí)成為解決社會(huì)問題的關(guān)鍵技術(shù)。新時(shí)期 , GDP 百強(qiáng)市已有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) , 發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)建創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新型城市 , 因此人文社科類專業(yè)背景在領(lǐng)導(dǎo)干部中的占比越來越高。

此外 , 數(shù)據(jù)呈現(xiàn)另一個(gè)值得關(guān)注的規(guī)律 , 截至 2017 年 , 百強(qiáng)市市長中擁有多重專業(yè)背景的人數(shù)已超 90%, 超過半數(shù)的市長擁有兩個(gè)以上的專業(yè)背景 , 不難看出社會(huì)發(fā)展對(duì)綜合性人才的需求。

反思與建議

( 一 ) 破除隱性"天花板" , 提高女性參政比例

解決市長任用過程中的性別失衡問題 , 必須重點(diǎn)關(guān)注女性的參政比例以及晉升空間。

首先 , 從根源上消除兩性不平等的文化觀念 , 需要將"社會(huì)性別意識(shí)"納入決策主流。倡導(dǎo)兩性間的相互尊重、合作共贏 , 著眼于人類共同體的長遠(yuǎn)發(fā)展 , 而不僅僅局限于單一性別 ;

其次 , 完善培養(yǎng)任用女性市長的相關(guān)制度 , 適當(dāng)予以政策偏倚。切實(shí)提高女性參政比例 , 使其獲得與男性相同的工作機(jī)會(huì)與晉升渠道 , 離不開具體制度的保障 : 如有計(jì)劃擴(kuò)充女市長的后備人選 , 解決女性干部隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展問題 ; 有計(jì)劃制定女性參政硬性比例 ; 有計(jì)劃安排女性精英出任正職 , 納入核心權(quán)力圈 , 強(qiáng)調(diào)男女職位職權(quán)獲得的平等 ;

最后 , 打造高素質(zhì)專業(yè)化的女市長隊(duì)伍。個(gè)人的能力和素質(zhì)是職位獲得的基礎(chǔ)和前提 , 女性干部必須提高自身的政治素養(yǎng)、道德素養(yǎng)和專業(yè)能力 , 強(qiáng)化參政意識(shí) , 勇于突破傳統(tǒng)約束 , 為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家貢獻(xiàn)力量。

( 二 ) 吸納與培育并舉 , 降低外部人才進(jìn)入門檻

本文將團(tuán)口型、秘書型、一般行政型的崗位經(jīng)歷劃分為官員的內(nèi)部培育渠道 , 將企業(yè)型、高校院所型、部隊(duì)型及除此之外的其他崗位經(jīng)歷劃分為官員的外部吸納渠道。

內(nèi)部培育的市長在經(jīng)歷長期的組織生活后 , 擁有更好的適應(yīng)性和歸屬感 , 個(gè)人能力和素質(zhì)也與機(jī)關(guān)要求高度契合 , 在此基礎(chǔ)上 , 能夠高質(zhì)高效地完成組織目標(biāo)。然而良好的治理需要借鑒多元領(lǐng)域成功的經(jīng)驗(yàn) , 以此促進(jìn)多元?jiǎng)?chuàng)新。2014 年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》中指出 : "拓寬選人視野和渠道 , 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以從黨政機(jī)關(guān)選拔任用 , 也可以從黨政機(jī)關(guān)以外選拔任用。"因此 , 地級(jí)市市長的選拔任用應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)部培育與外部吸納相結(jié)合 , 立足多元視角傾聽多方聲音 , 積極拓寬參政渠道 , 吸引各領(lǐng)域優(yōu)秀人才充實(shí)干部隊(duì)伍 , 塑造全方位的多元結(jié)構(gòu)干部任用體系。

( 三 ) 疏通自下而上晉升路徑

地方治理尤其需要那些切實(shí)掌握一手信息、務(wù)實(shí)肯干的干部。習(xí)近平在全國組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) : "選好執(zhí)政骨干 , 重心在基層 , 各級(jí)要重視基層、關(guān)心基層、支持基層。"干部在基層成長、干部從基層選拔、干部到基層培養(yǎng) , 是我們黨的一貫用人方針 , 更是選用地方領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持的鐵律。從上文的分析可以看出 , 自上而下的干部任用仍在很大程度上擠占著基層干部的晉升機(jī)會(huì) , 因此 , 中央應(yīng)進(jìn)一步完善基層干部選拔任用機(jī)制 , 給予基層更多的政策關(guān)切 , 強(qiáng)化自上而下與自下而上相結(jié)合的官員成長模式 , 建設(shè)一支既熟悉地方工作經(jīng)驗(yàn) , 又具有遠(yuǎn)見卓識(shí)的新時(shí)期干部隊(duì)伍。

( 四 ) 健全交流機(jī)制 , 確保任期穩(wěn)定

公共政策制定的過程一般包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)和政策監(jiān)督五方面。一項(xiàng)政策從拍板到落地需要一定的時(shí)間成本 , 憲法規(guī)定的五年一屆任期縮短了干部的工作時(shí)長 , 更不用說頻繁交流、輪崗形成的"走馬"領(lǐng)導(dǎo)。官員任期的縮短一方面不利于新政策的完整推行 , 某些追求"短期政績"的市長甚至直接舍棄上一任領(lǐng)導(dǎo)制定的相關(guān)政策 , 造成政策夭折的惡性循環(huán) ; 另一方面 , 為追求晉升而頻繁換崗 , 易導(dǎo)致官員忙于應(yīng)付各類新出現(xiàn)的人際關(guān)系 , 而將地方治理工作置若罔聞 , 本末倒置。因此 , 有關(guān)部門必須慎重斟酌如何平衡市長的輪崗交流與任期穩(wěn)定 , 如市長的換屆時(shí)間與任期長短 , 干部交流的時(shí)長、任地、崗位限制都是亟待通過制度規(guī)范化的內(nèi)容。 【原文參考文獻(xiàn)、注釋略】

作者：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心副主任祁凡驊，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生盧湘枚；

原題：地級(jí)市市長任用規(guī)律：從"十五大"到"十九大"——基于 GDP 百強(qiáng)市市長相關(guān)數(shù)據(jù)的研究；

來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第 5 期

Tags：地級(jí)市,市長,任用,規(guī)律,十五大,十九大,

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