在回答這個問題之前，首先糾正提問者的一個認(rèn)識誤區(qū)，清朝的總督和巡撫并不都是正二品！清朝總督編制為正二品、巡撫編制為從二品，雖然都是二品官員，卻相差了一個級別。與此同時，清朝的疆臣經(jīng)常會有加銜，總督加兵部尚書銜者為從一品、巡撫加兵部侍郎銜者為正二品。但無論怎么說，總督的級別總體上還是要高于巡撫。

總督與巡撫是否屬于上下級

總督編制為正二品、巡撫編制為從二品，從這個層面來看，總督的級別要高于巡撫，那么，清朝的總督是巡撫的上級嗎？答案是明確的，不是！清朝的總督和巡撫經(jīng)常被并稱為督撫，有的省份甚至不設(shè)總督或者由總督兼領(lǐng)巡撫職權(quán)。如河南省、山東省就不設(shè)總督，除了雍正年間為田文鏡“因人設(shè)崗”、短暫設(shè)置過河南山東總督之外，清朝二百余年里，河南省和山東省都沒有設(shè)置過總督。反之，直隸和四川除清初短暫設(shè)置過巡撫之外，大多數(shù)時期都是由直隸總督、四川總督兼領(lǐng)巡撫職權(quán)，不專設(shè)直隸巡撫和四川巡撫。因此，總督與巡撫之間并不是天然上下級關(guān)系。

出于防止出現(xiàn)地方實力派的政治需要，清朝自入關(guān)之初就刻意在地方制造權(quán)力平衡，總督與巡撫之間沒有隸屬關(guān)系，他們都只對皇帝負(fù)責(zé)。換言之，總督指揮不動巡撫、巡撫更加指揮不動總督，他們都只聽命于皇帝！一旦有什么矛盾，也只能各自上書，由皇帝裁決。這就使得清朝地方總督、巡撫之間經(jīng)常發(fā)生摩擦，如著名的兩江總督噶禮與江蘇巡撫張伯行之間的爭斗，屢見不鮮。但出于維持地方權(quán)力平衡的需要，清朝皇帝刻意保留了這種爭斗，有了爭斗就需要仲裁，而充當(dāng)仲裁者的恰恰就是皇帝本人，從而使皇帝牢牢地控制住了地方！

地方官員到底該聽誰的

眾所周知，清朝總督與巡撫的轄區(qū)是存在重疊的，尤其清初的四川總督與四川巡撫，轄區(qū)完全重疊！那么，地方官員到底聽誰的呢？這還要從總督與巡撫的職權(quán)范圍說起。

清朝的總督主管一省至數(shù)省政務(wù)并擁有節(jié)制轄區(qū)綠營駐軍的權(quán)限；巡撫主管一省政務(wù)并有權(quán)節(jié)制轄區(qū)綠營駐軍�？雌饋淼拇_是重疊的，但這其中還是有側(cè)重的，總督更側(cè)重軍政，巡撫則更側(cè)重民政�？偠綄γ裾�的管轄更側(cè)重于對巡撫的“節(jié)制”，即起到一個監(jiān)察作用。再說通俗一點，總督更多地起到一個監(jiān)視、牽制巡撫的作用，他更側(cè)重于軍政方面，并不具體主管民政。反之，巡撫同樣擁有參劾總督的權(quán)力，二者相互制衡，并沒有誰領(lǐng)導(dǎo)誰的問題。

那么，地方官員到底聽誰的就相對比較明確了。布政使、按察使、道員都不屬于軍政事務(wù)官員，他們自然必須聽巡撫吆喝！總督無權(quán)越過巡撫直接指揮布政使、按察使等等。但是，總督有權(quán)在民政事務(wù)上給巡撫挑刺兒、找茬兒！這就是清朝督撫矛盾的源頭。除此之外，總督更側(cè)重于節(jié)制轄區(qū)綠營駐軍及相關(guān)軍政事務(wù)。當(dāng)然，對于本省綠營駐軍，巡撫同樣有節(jié)制權(quán)。但是，這種節(jié)制同樣更側(cè)重于監(jiān)視，無論總督、巡撫都沒有調(diào)動駐軍的權(quán)限，他們僅僅是節(jié)制。

換言之，總督更側(cè)重于總管、協(xié)調(diào)的角色，而巡撫更側(cè)重于具體事務(wù)。這就是為什么田文鏡和李衛(wèi)升任總督之后都帶了一個小尾巴“兼管巡撫事”的原因所在。因為總督雖然位高權(quán)重，卻不便插手各省具體民政事務(wù)，他只能針對巡撫，給巡撫挑刺兒，卻不能直接指揮布政使、按察使。

地方官員到底聽不聽吆喝

清朝有一個與現(xiàn)在完全不同的地方，那就是沒有中管干部、省管干部、市管干部之分。清朝從九品以上官員全部由吏部統(tǒng)一安排、任命，各省督撫無權(quán)任免官員，只有建議權(quán)。換言之，無論總督、巡撫，都沒有任免手下官員的權(quán)力，他們只能向皇帝提出建議，經(jīng)皇帝同意后，由吏部進(jìn)行任免、調(diào)動。

這就造成了一個問題，地方官員的烏紗帽不掌握在總督、巡撫手中，這也是電視劇《雍正王朝》里江蘇布政使、按察使敢軟頂巡撫李衛(wèi)的原因所在。李衛(wèi)干著急也沒轍，只能通過“翻冤案”去整倒按察使，也什么？因為巡撫兼著都察院右副都御使，擁有監(jiān)察權(quán)，他可以查究、參劾官員不法。清朝的巡撫能夠鎮(zhèn)住、管住手下這幫布政使、按察使、道員，靠的就是這個監(jiān)察權(quán)！我任免不了你們，但可以參你們、讓皇帝免了你們……說到這里諸位應(yīng)該知道為什么清朝非要給總督加都察院右都御史銜、給巡撫加都察院右副都御使銜了吧？

綜上所述，清朝的總督和巡撫之間并沒有明確上下級關(guān)系，各省的地方官員歸各省巡撫管轄，總督無權(quán)直接指揮各省地方官員。但是，總督有監(jiān)察巡撫的權(quán)力，可以給巡撫挑刺兒、找茬兒！總督與巡撫的轄區(qū)雖有重疊，但側(cè)重點不同，雖然相互之間會產(chǎn)生摩擦，但并不影響實際運作。

很簡單，總督對巡撫有意見，只能向皇帝上書，卻不能越過巡撫直接指揮布政使、按察使。他可以掣肘巡撫的權(quán)力，卻無法代替巡撫，在皇帝仲裁之后，巡撫負(fù)責(zé)執(zhí)行，總督無權(quán)干涉具體執(zhí)行工作。這就保證了皇帝意志在地方的貫徹實施，雖然可能造成效率低下的問題，但不失為一個維護(hù)皇權(quán)的好辦法。不過話又說回來，在那個沒有電腦、手機(jī)的時代，效率從來就不是什么大問題！

題主說的不確切。

• 前提：少數(shù)民族統(tǒng)治的心理

這是清朝作為少數(shù)民族政權(quán)統(tǒng)治，其心理是提防漢人，擔(dān)心漢族人團(tuán)結(jié)起來，這是前提。故清朝在制度設(shè)計上，做出了多項舉措：

1. 在全國各地設(shè)置了14位駐防將軍，統(tǒng)領(lǐng)八旗精銳，監(jiān)視各地綠營兵;

2. 設(shè)置了新疆、察哈爾、臺灣、東三省作為禁地，禁止?jié)h人進(jìn)入，作為其自留地;

3. 封疆大吏多由滿人擔(dān)任。

• 其次，清代總督和巡撫不都是正二品。

清代總督、巡撫同為封疆大吏，清代制度都賦予了節(jié)制地方兵權(quán)、監(jiān)察地方的權(quán)力。故清代官制規(guī)定：總督崗位職責(zé)是，“厘治軍民、統(tǒng)制文武、察舉官吏、修飭封疆”，為正二品。加尚書銜、兼右都御史銜者，為從一品；不加尚書銜，也會加兵部侍郎銜、兼右副都御史銜。

巡撫崗位職責(zé)是，“宣布德意，撫安齊民，修明政刑，舉革利弊”，為從二品，加兵部侍郎銜，兼右副都御史銜者，為正二品。

• 管轄區(qū)域的設(shè)置問題。

總督、巡撫經(jīng)過一系列的變化，在乾隆朝確定下來，在全國18個省份中，設(shè)15個巡撫，8個總督，多由滿人擔(dān)任。總督管轄省份一個到三個不等，巡撫只管轄一個省份。

這樣的制度設(shè)計，主要是讓總督與巡撫，起到相互制約、監(jiān)督。此外，布政使、按察使雖然是總督、巡撫的屬員，但卻無權(quán)裁撤。一省的官員考核、財政收支留存由布政使全權(quán)負(fù)責(zé)，對接吏部、戶部。一省的刑名、驛傳由按察使全權(quán)負(fù)責(zé)，對接刑部、兵部。等于清政府以兩司限制總督、巡撫的權(quán)力，直接控制地方督撫，戶部還可以通過藩司控制一省的財政，集權(quán)于皇帝，來保證整個“滿洲黨”的萬世基業(yè)。

剩下才是總督、巡撫在自己的“一畝三分地”，分三種情況：

1、督撫同城辦公（如云貴總督與云南巡撫同駐昆明），總督節(jié)制巡撫，巡撫權(quán)力較小，巡撫聽總督的。這時候分工上，總督偏軍事職能，巡撫偏民政。

2、不設(shè)巡撫（如直隸只設(shè)直隸總督，不設(shè)直隸巡撫），總督兼巡撫職，不存在聽誰的問題。

3、不設(shè)總督（如山西只設(shè)山西巡撫），巡撫加提督銜，節(jié)制一省總兵以下綠營兵，也不存在聽誰的問題。

后記

如此，督撫與兩司之間職能上的重疊，造成遇事相互推諉，行政效率低下、人浮于事。直接導(dǎo)致了太平天國勢如破竹，短短兩年便橫掃東南六省，清朝大廈將傾之勢。為此，咸豐皇帝不得不起用漢人擔(dān)任地方督撫，并且權(quán)力松綁，下放軍事、財政、人事等大權(quán)，曾國藩、李鴻章、胡林翼等人，才慢慢挽回局面。

各位看官，不知道您，怎么看？

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這個事情不必深究，這就好比今天，你一鎮(zhèn)長，到底是該聽縣長的還是聽縣委書記的？答案肯定是兩人的都聽，又或者是你一鎮(zhèn)長，是聽縣長的還是聽市長的，答案也是兩人都聽，至于怎么聽，那就是為官之道了，小民們不懂里面的道道，而縣長與縣委書記，對外都是一縣之長，但在內(nèi)部肯定稍高稍低之分，縣長與市長，管轄區(qū)域雖重疊，但肯定有大小之別。

宋犖，曾任江蘇巡撫達(dá)13年之久，在清廷“不致久任”慣例下，實屬罕見，康熙有3次南巡到江蘇，都由宋犖接待，被康熙譽(yù)為“清廉為天下巡撫第一”。

先糾正一，清朝的總督和巡撫不是同級別，兩者有著嚴(yán)格的級別之分，總督官秩正二品，慣例會加銜兵部尚書或右都御史，為從一品，巡撫官秩從二品，慣例會加銜兵部侍郎或右副都御史，為正二品；總督管理著數(shù)省的軍政，而巡撫只管一省，這里面誰大誰小，一目了然。

保定的直隸總督署，是現(xiàn)存最完整的總督署。

其二，兩者還是有清晰的區(qū)別的，清朝總督的全稱是“總督某某等處地方，提督軍務(wù)、糧餉兼巡撫事”，巡撫的全稱是“巡撫某某等處地方，提督軍務(wù)、兼理糧餉”，從這里面看，總督和巡撫的具體職能是有交叉的，但總督能兼巡撫事，意為地位和權(quán)力在巡撫之上，當(dāng)然巡撫也有專管的事兒，比如稅務(wù)、鹽務(wù)等，于是清朝的總督與巡撫稍有區(qū)分，總督側(cè)重于軍政，巡撫側(cè)重于民政，這就是所謂的“總督專重兵制，巡撫專重吏治”。

駱秉章，四川總督，晚清八大名臣之一，石達(dá)開死于他之手。

督撫并存是明清統(tǒng)治者集權(quán)中央、保障地方的一種手段，如果權(quán)力集中于一人，會導(dǎo)致地方做大，如果地方事權(quán)分割，督撫的力量削弱，能互相監(jiān)督，不得僭越，彼此糾劾。一省的地方官員如有要事，向直屬上級匯報即可，如有重大政務(wù)，會由督撫共同商議后上報中央。當(dāng)然，清朝的督撫同為地方大員，職權(quán)略有高低，彼此爭斗不在少數(shù)，比如康熙時期江蘇巡撫張伯行和兩江總督噶禮爭權(quán)水火不容，最后以噶禮被革職結(jié)束，其實和今天的黨政系統(tǒng)一樣一樣的。

說明一點，總督本官正二品，加尚書或者右都御史為從一品。巡撫（除山東）從二品，加兵部侍郎或左副都御史為正二品。

通常，總督駐地歸總督管轄，其余地方則歸巡撫管轄。

比如，兩江總督駐地江寧，實際控制江寧布政使轄區(qū)、駐軍淮安的江北提督，就是圖上淺紅色部分的地方官員，均聽命于總督。

江蘇巡撫（及江蘇布政使）駐蘇州，實際只能控制深紅色部分，與駐松江的江南提督。

所以，整個江蘇官員中只有駐蘇州的江蘇按察使才負(fù)責(zé)全省事務(wù)，像一個省級官員。

安徽巡撫控制安徽省。

這句話本就有問題

清代很多時候是延續(xù)明朝的制度，因為滿清初期的統(tǒng)治藝術(shù)不如漢人嘛。清代的總督和巡撫也是繼承了明朝，但是又不大一致。按照清朝的官制，總督一般是正二品，部分加授兵部尚書銜的是從一品，而巡撫是從二品，不是正二品，所以嚴(yán)格的來說，總督的官位是大于巡撫的

而且總督的權(quán)力也大于巡撫

具體的說就是清朝的總督統(tǒng)轄一省或數(shù)省行政、經(jīng)濟(jì)及軍事的長官，但是巡撫，只有一省的軍政和民政，沒有軍權(quán)。有時候總督和巡撫的轄區(qū)有重復(fù)，這很正常。比如湖北巡撫和湖廣總督不但轄區(qū)重復(fù)，就連駐地都在一起。但是二者之間是沒有從屬關(guān)系，只是誰強(qiáng)勢罷了

以上就是小編的看法，如有出入還請斧正

按理來說，為了避免官員之間發(fā)生有關(guān)權(quán)力的紛爭，同級官員們的管轄區(qū)應(yīng)該是不存在交集情況的。但是實際上，在清朝的時候，就出現(xiàn)了總督和巡撫的管轄區(qū)出現(xiàn)交集的情況。

偏偏這兩類官都屬于正二品級別，所以在沒搞清楚它倆到底誰更厲害這個問題前，很難判斷出地方官員在同時得到他們兩人發(fā)出的不同命令時，到底應(yīng)該優(yōu)先聽從誰的指令。

那么，你知道清代的總督和清代的巡撫這兩類官到底誰更厲害嗎？其實，要想搞清楚這個問題，你直接往下看就行了，因為答案就在下面的內(nèi)容中。

一、總督和巡撫的品級和關(guān)系。

看到文章標(biāo)題的時候，可能有不少人會直接被誤導(dǎo)了，真的以為總督和巡撫都是正二品的官，并且開始思考起兩者之間的關(guān)系問題。其實，從品級方面來看的話，總督跟不加任何其他頭銜的巡撫的品級并不完全一致。

總督的品級為正二品，這是毋庸置疑的。但是說到不加任何其他頭銜的巡撫的品級，那大家可得注意了，它可不是正二品，而應(yīng)該算是從二品。從二品跟正二品之間，可并非對等的關(guān)系。就跟正副官似的，起碼在品級方面是能分得出個高低大小來。

想必我們提點到這里，大家應(yīng)該都已經(jīng)清楚二者之間的品級存在正二品大于從二品的情況了吧？那么，它們之間的關(guān)系又如何呢？難道總督算是巡撫的上級領(lǐng)導(dǎo)嗎？

其實，情況并非如此。總督雖然在級別上比沒有加任何頭銜的巡撫高一些，但他們二者之間卻并不存在上下級的隸屬關(guān)系，而更應(yīng)該算是互相牽制和監(jiān)督的平級關(guān)系。因為皇帝不希望在地方出現(xiàn)實力很大的官方群體，便采用這種方法來讓這二者互相監(jiān)督和互相牽制。

這樣一來，若是一方做出了出格的舉動，另一方就可以及時檢舉。且他們只能以這種方式來消滅對方，而不能做出一方直接將另一方干掉的舉動。

二、誰給地方官下的命令更好使。

既然總督和巡撫存在上述這種特殊關(guān)系，那肯定就會有不少人對這個問題感到好奇，即誰給地方官下的命令更好使呢？其實，這就涉及到一個權(quán)限問題了�？偠绞种械臋�(quán)限就是管理一個地方的軍政事務(wù)，而這一塊兒的工作，巡撫是不能直接干涉的。

而巡撫呢，他的權(quán)限就是管理一個地方的民政事務(wù)，總督再怎么厲害，他也無權(quán)直接插手民政事務(wù)方面的事情。

因為地方的布政使、按察使、道員等都不屬于軍政方面的官兒，故而他們幾個都是歸巡撫管理的。這樣一來，若是他們犯了錯，巡撫就可以處置他們。但是總督即便掌握了他們的罪證，也不能直接越過巡撫而處置掉他們中犯錯的人。而要將掌握的證據(jù)寫成奏折呈遞給皇帝，然后由皇帝派人調(diào)查核實和處置真正犯錯的人。

若是總督膽敢越權(quán)辦事，別說巡撫不答應(yīng)了，估計皇帝還會先于巡撫去找總督算賬。所以說白了，起碼地方上的布政使、按察使、道員等官員都?xì)w巡撫管，他們相較于軍政方面的一些官員而言，肯定更樂意聽從巡撫給他們下達(dá)的命令。反之，跟軍政方面相關(guān)的官員，自然是更樂意聽從總督給他們下達(dá)的命令了。

三、地方官會選擇聽從誰的指令。

可能有人會說，前面的內(nèi)容不是已經(jīng)將這個問題介紹清楚了嗎？怎么又舊事重提了呢？其實，我們在這里是想跟大家提一個細(xì)節(jié)問題，那就是清朝官員的管理方法跟現(xiàn)代的管理方法存在的差異。現(xiàn)代的官員都是上級統(tǒng)領(lǐng)下級，然后一級一級往下，呈現(xiàn)出金字塔的樣子來。

但是在我國清朝，官員統(tǒng)一由吏部管理。不管是任免官員，還是處置官員，那都不是地方官能說了算的。必須得先上報朝廷，等朝廷頒下旨意，這才能進(jìn)行實際處理。

如此一來，即便是地方的一些小官吏，也不是總督和巡撫能夠輕易拿捏得了的。不過他們這些正二品或者從二品的官也并沒有那么慘，因為起碼他們手中還有個監(jiān)察權(quán)可以行使。

即當(dāng)他們看誰不順眼的時候，正面不好親自動手收拾對方，就可以行使監(jiān)察權(quán)來搜集跟對方有關(guān)的犯罪證據(jù)。然后將這些罪證全部呈報給皇帝，只要證據(jù)夠確鑿，他們就能借皇帝之手將他們看不順眼的人給除掉。由此可見，清朝官場的水真的很深�。∪羰遣磺宄�其中的訣竅，即便能風(fēng)光一時，最終也不會落得個什么好的下場。

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清朝的總督與巡撫并不是平級的。

一般來說，總督和巡撫是差半級的�？偠街鞴芤恢寥�省的軍政，品級為正二品，巡撫主管一省軍政，品級為從二品。

但是，為方便總督和巡撫節(jié)制地方綠營，一般都會加銜�？偠郊邮诒�部尚書兼都察院右都御史銜，品級從正二品上升為從一品，有的總督還會兼大學(xué)士銜，即為正一品。而巡撫則加授兵部侍郎兼督察院右副都御史銜，品級從從二品上升為正二品。

所以，無論怎么說，總督的官品都要比巡撫高上半級到一級。

對于地方官應(yīng)該聽誰的，我們需要先了解一個問題，那就是清朝統(tǒng)治者為什么要設(shè)立總督和巡撫這兩個職能和管轄區(qū)域都有重合的官職。

很重要的一個原因，是為了令其彼此監(jiān)督，彼此牽制，無法形成足以對抗中央集權(quán)的地方勢力。而且總督和巡撫的駐節(jié)地有時又不同，導(dǎo)致二者權(quán)力的影響范圍均很有限，用以收牽制之效。

到后來，清廷又分別授予總督和巡撫密折專奏權(quán)，這樣皇帝就可通過密折更加緊密地控制地方督撫，有利于清廷的統(tǒng)治。

比如清朝的兩江地區(qū)，可以說清廷財賦大半出于此地，又是文教興盛之地，清廷對這一地區(qū)的安排充分體現(xiàn)了牽制的效果。兩江總督作為兩江地區(qū)最高長官駐節(jié)江寧，但兩江總督的影響力卻僅僅只局限在蘇北，因為江蘇巡撫駐節(jié)蘇州，有力地掌控著蘇南地區(qū)，而安徽巡撫控制安徽，獨立于江蘇，更何況還有地理位置更遠(yuǎn)的江西巡撫，兩江總督的權(quán)力其實很難延伸到那么遠(yuǎn)。

在這種情況下，地方官應(yīng)該聽誰的呢？肯定要看他所任職的地區(qū)是哪位總督或巡撫的影響力更大些。在地方官的這種反復(fù)的權(quán)衡中，地方政府的行政效能肯定會大打折扣。不過這不重要，因為清朝統(tǒng)治者率先要考慮的是如何加強(qiáng)統(tǒng)治，而不是提高行政效能。

更何況，督撫以下的一些高級官員本身就有密折專奏的權(quán)力，比如布政使、道臺等，所以當(dāng)他們拿不準(zhǔn)主意的時候，也可以啟奏皇帝，提請圣裁。

我看了一些答案，發(fā)現(xiàn)有些答案說的太復(fù)雜，我想以比較簡單的方式來說說吧。

第一個，總督巡撫不都是正二品，一般而言，總督的級別要比巡撫高出一些。但是，即便如此，總督和巡撫并不是上下級關(guān)系。

第二，清代時，特別是雍正后，清廷利用廷寄和奏折這樣的方式，皇帝直接和總督巡撫取得聯(lián)系。也就是說，總督也好，巡撫也罷，都直接聽命于皇帝，這樣一來，兩者之間自然不互相聽從。

第三，除了巡撫總督專管一地外，不少總督和巡撫確實有管轄的重合，重合的地方一般很重要，為何如此，當(dāng)然是為了彼此牽制，便于清政府統(tǒng)治。

清朝的地方行政制度實行的是督撫制。當(dāng)時全國劃分為23個省，每個省設(shè)一名巡撫，為主管一省民政的最高長官�？偠綑�(quán)力比巡撫大得多，但與巡撫之間沒有直接的隸屬關(guān)系，總督和巡撫都是對上直接聽命于皇帝。不同的是總督可以管數(shù)省，側(cè)重軍事，巡撫只管一省，側(cè)重民政。

巡撫是中國明清時地方軍政大員之一。又稱撫臺。巡視各地的軍政、民政大臣。清代巡撫主管一省軍政、民政。以“巡行天下，撫軍安民”而名。官階為從二品。若加銜兵部右侍郎者則為正二品

統(tǒng)轄一省或數(shù)省行政、經(jīng)濟(jì)及軍事的長官稱為“總督”，正式官銜為“兵部右侍郎兼都察院右都御史，總督某地等處地方，提督軍務(wù)糧餉”，尊稱為“督憲”、“制軍”、“制臺”等，官階為正二品，但可通過兼任兵部尚書頭銜高配至從一品。有直隸總督、兩江總督、四川總督、閩浙總督、云貴總督、湖廣總督、兩廣總督、東三省總督和陜甘總督。

巡撫一般僅負(fù)責(zé)一省，而總督一般負(fù)責(zé)相鄰數(shù)省事務(wù)，但總督也有負(fù)責(zé)一省的，如四川總督，直隸總督；也有山東只設(shè)巡撫而無總督。督撫的職能相當(dāng)類似，都管轄地方民政、司法及軍隊，其區(qū)別只是官銜（官職級別）不同，總督與巡撫也互不隸屬，而職能上卻互相監(jiān)督。

• 總督的正式名稱是：“兵部右侍郎都察院右都御史總督某某等處地方，提督軍務(wù)糧餉”
  • 晉階則“兵部右侍郎”改“兵部尚書”銜
  • 少數(shù)兼任駐省巡撫者（清末則為全部）加“兼巡撫事”，另外有的還兼理專務(wù)（如兩江總督加“操江、統(tǒng)轄南河事務(wù)，兼理兩淮鹽政”）

• 巡撫的正式名稱是：“都察院右副都御史巡撫某某等處地方”
  • 晉階則加“兵部右侍郎”銜
  • 有的還加“提督軍務(wù)糧餉”，一般不兼理專務(wù)

（注：尚書、侍郎、右都御史、右副都御史等都是一部堂官加銜，無上下隸屬關(guān)系，其區(qū)別只是品秩上的。）

滿清入關(guān)后在行政區(qū)劃和官制上都照搬了明朝的制度，總督和巡撫，一個掛兵部尚書和都察院右都御史銜，一個掛兵部侍郎和都察院右副都御史銜，兩者只差半級，但干的事兒都差不多。明末戰(zhàn)亂四起，為了平叛和剿匪常常需要兩三個省之間協(xié)調(diào)軍務(wù)，所以朝廷既派了巡撫，又加派總督。滿人奪了江山來個全盤抄襲，但又沒有仗可打，有些節(jié)制兩省或者三省的總督，跟巡撫一樣，都成了地方的太平官兒。原則上來說，總督負(fù)責(zé)軍務(wù)，巡撫察吏治民；總督對巡撫有節(jié)制之權(quán)-“節(jié)制”二字，不是今天說的直接領(lǐng)導(dǎo)的意思，而只有監(jiān)督、指導(dǎo)之義；巡撫也有獨立的政治地位和行政權(quán)限。若二人各安其分，似無沖突。然而這只是表象，實際情況是，承平日久，哪還有什么軍務(wù)；如果恰好跟巡撫同駐一城，管轄區(qū)域發(fā)生重疊就還真就經(jīng)常為了爭老大而互不相容甚至打得彼此頭破血流。

清朝的兩江總督，名義上節(jié)制江蘇、江西和安徽三省，但人駐在江蘇江寧（今南京），也就管江蘇多一些，好在江蘇巡撫駐在蘇州，所以，兩下政務(wù)雖有重疊，但勉強(qiáng)還能分開，各管半個省就是。然而，兩廣總督和廣東巡撫同駐廣州，閩浙總督和福建巡撫同駐福州，湖廣總督和湖北巡撫同駐武昌，云貴總督和云南巡撫同駐昆明，陜甘總督和甘肅巡撫同駐蘭州。督撫之間，抬頭不見低頭見，管的都是同樣的事兒，權(quán)力的行使，哪里有不打架的道理。對于下面的官員來講就更加頭疼不知道聽誰的而導(dǎo)致政務(wù)推諉。

在名義上，總督雖有節(jié)制巡撫之意，但是，巡撫卻非總督的下屬，甚至總督對于巡撫，都不能像對藩司、臬司和提督那樣行使監(jiān)察權(quán)。如果非要這么做的話，巡撫同樣可以監(jiān)察總督。兩邊都可以單獨上奏，盡可以互相打小報告。雖然一般來說，總督要比巡撫稍微強(qiáng)勢一點，但如果真的沖突起來，而巡撫后臺又很硬，一樣可以搞掉總督。更多的時候，是兩敗俱傷。

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清代總督和巡撫關(guān)系存在著三種類型：一種是總督兼巡撫，這實際上是只設(shè)總督，不設(shè)巡撫，這種情況地方官自然要聽總督的；第二種是只有巡撫沒有總督，這種情況地方官自然要聽巡撫的；第三種是總督和巡撫分開，清代大致二省設(shè)一總督，每省設(shè)一巡撫，這一種情況又分為督撫同城，和督撫不同城兩種情況，這種情況，牽扯到督撫分權(quán)、分治，所以地方官聽誰的，要看具體事權(quán)來定。

下面我就詳細(xì)說說清代督撫制度：

清代在地方設(shè)總督和巡撫二官,為其疆臣。但是,督撫系常設(shè)之官,“專制地方”,而以布政、按察二司為之屬,也就是所謂“總督、巡撫分其治于布政司,于按察司”,二者不僅是地方行政的最高長官,也是地方行政的最高層級。

督撫之官,肇置于明代。明初,命京官巡撫地方,有軍事則命總督軍務(wù),因事而設(shè),事已旋罷,原非一定官稱。其后各省俱有之,且因事增置,遂為定員。

因此,明代自中葉以后地方行政體制實際上已經(jīng)發(fā)生了變化。清代繼續(xù)在地方設(shè)置督、撫之官,而其成為地方行政的最高層級,也有一個過程。

一、督撫之制定型的過程

1.華北地區(qū)

清初,督撫的設(shè)置及其所管轄的省份都未固定。在直隸、山東、河南以及山西地區(qū),清初承明代之舊,設(shè)有保定巡撫(駐真定府,雍正元年,改真定為正定)、順天巡撫(駐遵化州)、宜府巡撫(駐宜府鎮(zhèn))和宣大總督(駐山西大同鎮(zhèn));順治二年(1645),于天津衛(wèi)地置天津巡撫,析保定巡撫所領(lǐng)之河間府來屬。

順治六年(1649),裁保定、天津巡撫,置直隸、山東、河南三省總督,駐大名府,兼理保定、順德、真定、大名、廣平五府及河南省所屬懷慶、衛(wèi)輝、彰德三府軍務(wù),原屬天津巡撫所領(lǐng)之河間府歸順天巡撫管轄。

順治十五年(1658),裁三省總督,復(fù)置保定巡撫,仍領(lǐng)保定等五府,治大名府;又裁宣大總督,析其所領(lǐng)之延慶、保安二直隸州和宣府一鎮(zhèn),歸屬于順天巡撫(此前之順治八年,宣府巡撫裁,其所領(lǐng)之延慶、保安二直隸州歸宣大總督管轄)。

順治十八年(1661),裁順天巡撫,其所領(lǐng)順天、永平、河間三府和上述二直隸州、鎮(zhèn),統(tǒng)歸保定巡撫管轄。是年,置直隸總督,治大名府;保定巡撫治所由大名府徙至真定府。

康熙四年(1665）,改直隸總督仍為三省總督。六年(1667),改保定巡撫為直隸巡撫。八年(1669),復(fù)裁三省總督;并將直隸巡撫治所遷至保定府。五十四年(1715),直隸巡撫加總督銜。雍正二年(1724),改直隸巡撫為直隸總督。自此,直隸形成只設(shè)總督,不設(shè)巡撫之制。

不過,到乾隆二十八年(1763),依四川例,直隸總督兼管巡撫事,也就形成為“一身二任”的體制。直隸總督所管轄的地區(qū)為直隸省,山東、河南二省則自康熙八年裁革三省總督以后,與直隸省在行政上不再相涉;其中河南省的南部地區(qū)清初隸屬于江南、江西、河南三省總督管轄,此前由于江南、江西分置總督,不設(shè)三省總督,而不再歸兩江管轄。

山東、河南二省,自順治元年(1644)各設(shè)巡撫一人。當(dāng)北、南“三省總督”裁撤之后,二省為“專置巡撫”不設(shè)總督的省份。其中日后原由東河河道總督專管二省河務(wù),也歸二省巡撫分別管理。雍正二年(1724),清朝以河南武陟、中牟等縣堤工緊要,設(shè)副總河一人,駐武陟,專理北河。

七年,改副總河為總督河南、山東河道,駐濟(jì)寧,分管南、北兩河。自此,山東、河南二省河務(wù)由河?xùn)|總督專管。河道總督與地方行政關(guān)系密切,但系專管河務(wù),在體制上與二省或三省一督制下的督撫關(guān)系不同,不是一種直接的上下隸屬關(guān)系。

河南、山東二省以巡撫為最高行政長官,但在雍正年間出現(xiàn)過總督。雍正二年(1724),田文鏡由河南布政使署理河南巡撫之職。五年(1727),特授田氏為河南總督,仍兼巡撫事。六年(1728),又著授河南山東總督,管理兩省事務(wù)。其體制與后來的陜甘總督兼甘肅巡撫事,管理陜甘兩省事務(wù)相同。

不過,此系雍正時之特例。雍正時,朝廷用人往往因時制宜,隨材任使。田氏于雍正十年(1732)逝于任上,此制也就結(jié)束。

清代專置總督,而以巡撫為兼銜的省份,除直隸外,還有甘肅和四川。順治元年(1644),設(shè)陜西總督于固原,兼轄四川。十四年(1657),停陜西總督兼轄四川,專設(shè)陜西總督一人,并徙總督治于漢中;康熙三年(1664),山西總督裁并陜西,并更名為山陜總督,并遷其治所于西安。

十四年(1675),復(fù)專設(shè)山西總督,而改山陜總督為陜甘總督。十九年(1680),裁山西總督和四川總督,山西省和四川省復(fù)歸陜甘總督管轄,而又改陜甘總督為川陜總督。雍正九年(1731),諭川陜總督專轄陜西甘肅兩省,山西、四川不相統(tǒng)屬。

雍正十二年(1734),諭山西巡撫,“著管理山西提督事務(wù),通省武弁,聽其管轄”。自此,山西省也為“專置巡撫”的省份。不過,前面說及的河南、山東二省“以提督為兼銜”,倒是依山西之例方才形成(河南巡撫于乾隆五年加提督銜;山東巡撫于乾隆八年加提督銜)。

2.西北地區(qū)

雍正十三年(1735)定,陜甘總督復(fù)轄四川,而將陜甘總督更名為川陜甘總督。乾隆十三年(1748),西陲用兵,仍置陜西總督。十九年(1754),省甘肅巡撫,移陜甘總督自西安駐蘭州府,兼甘肅巡撫事。

二十四年(1759),別置甘肅總督,駐肅州。二十五年,又改甘肅總督為陜甘總督。二十九年(1764),陜甘總督還駐蘭州,仍兼巡撫事。是為定制。

四川省與陜甘總督的關(guān)系,清初是時合時分,且與湖廣還有一段分合關(guān)系,直到乾隆十三年(1748),改四川巡撫為總督,并兼巡撫事遂為定制。

四川原由陜西總督兼轄。順治四年(1647),設(shè)四川總督一人,以獨理一省政務(wù)。順治十年(1653),因四川兵馬錢糧皆從陜西調(diào)發(fā),又由陜西總督兼督四川。十四年(1657),停陜西總督兼轄四川,又設(shè)四川總督一人,駐重慶府。

康熙七年(1668),裁湖廣總督,而將四川總督更名為川湖總督,統(tǒng)轄四川、兩湖地區(qū),并將治所移駐于湖北荊州府。九年(1670),復(fù)分設(shè)川湖總督各一人,還駐重慶。十三年(1674),四川省另設(shè)四川總督一人,駐成都。十九年(1680),改川湖總督復(fù)為湖廣總督,仍駐武昌;又裁四川總督,四川省再度隸屬于陜甘總督管轄。

雍正九年(1731),復(fù)置四川總督。十三年(1735)又省。直到乾隆十三年(1748),以金川用兵,始定為專缺兼管巡撫事。四川總督為專職之后,于乾隆二十四年(1759)還兼管過陜西省。時因辦理回部事務(wù),甘肅省專設(shè)總督一員管理。

不過,翌年(1760)甘肅總督即恢復(fù)為陜甘總督,四川總督也就不再兼管陜西。而四川總督兼巡撫事,也就成了以后直隸、陜甘二總督的樣板(乾隆二十八年諭直隸總督官銜,照四川總督之例,兼管巡撫事務(wù);二十九年,陜甘總督從肅州還駐蘭州,即入原撫署辦事,兼巡撫事,不再理設(shè)巡撫)。

3.華東地區(qū)

在江蘇、安徽和江西地區(qū)以及其他省區(qū),督撫之制也出現(xiàn)過一個變動更換的過程。清于順治四年(1647)置江南江西、河南三省總督,駐江寧。九年(1652),徙南昌,時稱江西總督。不久,復(fù)駐江寧。十八年(1661),江南、江西分置總督�？滴跛哪�(1665),復(fù)并為一。十三年(1674),又分置。二十一年(1682),仍合,而稱之為江南江西總督,即所謂“兩江總督”。

順治十八年之后,江南省實際上已分析為江蘇和安徽省,所以兩江總督所管轄的地區(qū)是江蘇、安徽和江西三省。這是清代自督撫之制基本規(guī)定之后、在新疆建立行省之前,惟一以一總督而管三省的情況。

清代于光緒八年(1882)建新疆省,而由陜甘總督兼轄之。而前述直隸、四川二省,只設(shè)總督不置巡撫,而以總督兼巡撫事,其總督不過管一省之事。而其他總督,則一般管轄兩省,如湖廣總督管轄湖北、湖南二省;兩廣總督管轄廣東、廣西二省等等。

不過,到清代末期兩江總督麾下的江西和安徽巡撫,事實上已不聽其指揮,而與河南、山東、山西三省的情況差不多。而江蘇省,在清代也一直具有特殊的地位,即有兩個布政使司。江蘇布政使司的所在地蘇州,乃東南一大都會。屬江蘇布政使司管轄的上海,在清代后期勃興,漸成江蘇、浙江、安徽、江西等省的經(jīng)濟(jì)、文化中心。再者,鹽、漕、河三大政及海防江防均屬其職。

因此,兩江總督始終是一個最重要的官缺,非重臣不居此任,與處于各省領(lǐng)袖地位的直隸總督,可相提并論。

在浙江和福建,清朝于順治二年(1645)置福建總督于福州,兼轄浙江。五年(1648),更名為浙閩總督,徙治所于浙江的衢州,兼轄福建。十五年(1658),兩省分置總督,福建總督駐漳州,浙江總督駐溫州�？滴跏�一年(1672),移福建總督駐福州。明年,省浙江總督。二十六年(1687)定總督員額,改福建總督為福建浙江總督。雍正五年(1727),復(fù)設(shè)浙江總督一人,特授李衛(wèi)總督浙江,并兼巡撫事。十二年(1734),仍照舊制,又省浙江總督,以郝玉麟為浙閩總督。

乾隆元年(1736),又設(shè)浙江總督,以李衛(wèi)例,特授嵇曾筠為浙江總督;郝玉麟則仍專轄福建。三年(1738),嵇氏入閣,郝玉麟仍總督閩浙如故。閩浙或分或合,至此始為定制。浙江總督或設(shè)或廢,雍正十二年(1747)諭中說得很清楚,乃制宜,隨材任使”的變通之政,但也與浙閩總督駐扎福建,與浙江“未免隔越”有關(guān)。

清代在浙江設(shè)有巡撫,除個別由總督兼巡撫事外,無論閩浙或分或合,皆聽命于總督。福建也設(shè)巡撫,直到光緒元年(1875)移駐臺北,一直與總督同城。

4.華中、華南地區(qū)

類似情況也出現(xiàn)在其他地區(qū)。前面業(yè)已提到的湖廣總督,自康熙十九年(1680)改川湖總督復(fù)為湖廣總督,還駐武昌后,總督治所一直在此。康熙二十六年(1687),改湖廣總督為湖北湖南總督。不過,習(xí)慣上仍稱之為“湖廣總督”。清代在湖廣分省以前,即于順治元年(1644)置湖廣巡撫,駐武昌;同時,又置偏沅巡撫,駐偏橋鎮(zhèn)。此外,順、康年間,還設(shè)撫治鄖陽都御史,駐沅州,以控制湘、豫、蜀、晉四省交界的荊襄山區(qū),康熙十九年(1680)省。康熙三年(1664),湖廣分省,改湖廣巡撫為湖北巡撫;同時將偏沅巡撫移駐長沙。雍正二年(1724),改名為湖南巡撫,令節(jié)制各鎮(zhèn)。

光緒二十四年(1898)以后,湖北巡撫屢有裁置;三十年(1904)后,湖北巡撫事由湖廣總督兼理。

兩廣地區(qū),清朝于順治元年(1644)設(shè)廣東總督,駐廣州,兼轄廣西。十二年(1655),徙梧州�？滴醵�年(1663),別置廣西總督,并移廣東總督駐廉州。三年(1664),復(fù)并為一,駐肇慶。二十六年(1687)定總督員額,而稱廣東廣西總督。雍正元年(1723),復(fù)分置。明年(1724)仍合。七年(1729),以苗患而以云貴總督兼轄廣西。

十二年(1734),苗疆事竣,廣西仍隸于廣東總督(兩廣總督)。廣東、廣西例設(shè)巡撫各一人,廣東巡撫駐廣州,廣西巡撫駐桂林。后兩廣總督移駐廣州,也成定例。

5.西南地區(qū)

云貴地區(qū),順治十六年(1659)置經(jīng)略,尋改總督,兩省互駐�？滴踉�年(1662),裁云貴總督,分置云南總督,駐曲靖;貴州總督,駐安順。三年(1664),復(fù)并為一,駐貴陽。十二年(1673),仍分置,尋復(fù)故。二十六年(1687),徙云貴總督駐云南府。雍正十年(1732),雍正帝嘉鄂爾泰才,以云貴總督兼制廣西,給三省總督印。

十二年(1734),廣西歸隸廣東,云貴總督仍轄云南、貴州兩省。乾隆元年(1736),因為經(jīng)略苗疆,分置云南、貴州兩總督,分轄兩省事務(wù),并以貴州總督兼巡撫事。十二年(1747),又歸并為一,仍駐云南府，兩省各設(shè)巡撫一人。

二、“八督十五撫”制度成形及權(quán)力劃分

這樣,大抵到乾隆三十年,清代督撫制度形成了“八督十五撫”之制。

1.督撫管轄范圍和配置

八總督分別為:直隸一人,駐保定府;江南江西一人,駐江寧府;福建浙江一人,駐福州府;湖北湖南一人,駐武昌府;四川一人,駐成都府；陜西甘肅一人,駐蘭州府;廣東廣西一人,駐肇慶府;云南貴州一人,駐云南府。

十五巡撫分別為:河南一人,駐開封府;山東一人,駐濟(jì)南府；山西一人,駐太原府;江蘇一人,駐蘇州府;安徽一人,駐安慶府;江西一人,駐南昌府;福建一人,駐福州府;浙江一人,駐杭州府;湖北一人,駐武昌府;湖南一人,駐長沙府;陜西一人,駐西安府;廣東一人,駐廣州府;廣西一人,駐桂林府;云南一人,駐云南府;貴州一人,駐貴陽府。

總督之設(shè)除直隸和四川二省為一省一督、兩江為三省一督之外,其他皆為二省一督。巡撫之設(shè)原則為一省一撫,但清初沿明之制,直隸設(shè)有順天巡撫、宣府巡撫、保定巡撫,后合并為直隸巡撫;江南設(shè)有風(fēng)廬巡撫,后定為安徽巡撫;江西設(shè)有南贛巡撫,湖北設(shè)鄖陽巡撫,后俱省;湖南設(shè)有偏沅巡撫,后改為湖南巡撫;陜西設(shè)有延綏巡撫、寧夏巡撫,后俱省,終成一省一撫之制。

然直隸、四川和甘肅三省巡撫由總督兼管。因此,到乾隆中期,全國十八省,而成八督十五撫之制。這種制度一直延續(xù)到清末光緒年間。

光緒十年(1884),新疆建省,置甘肅新疆巡撫,駐烏魯木齊,歸陜甘總督管轄;十一年(1885),臺灣建省,改福建巡撫為臺灣巡撫,稍變其制。

在形成八督十五撫后,督撫所管轄的區(qū)域也就基本固定。在下述兩種情況下,一是一省一督,如直隸、四川;二是一省一撫,如河南、山東、山西,雖然在省級兩司之上出現(xiàn)了新的行政層級,但督撫所管轄的區(qū)域與省區(qū)重合,也可以說是原省的行政分區(qū)沒有改變,并未產(chǎn)生新的更高級的分區(qū)。

然而,在三省一督,如兩江;二省一督,如浙閩,湖廣、兩廣、云貴和陜甘等兩種情況下,不僅在省之上形成了更高的行政層級,而且實際上產(chǎn)生了新的更高級的行政分區(qū)。

2.督撫權(quán)力劃分

與這種新的更高級的行政層級和分區(qū)相關(guān),清代督撫關(guān)系也存在著下述三種類型:

一是總督兼巡撫,如直隸、四川、陜甘三省,這實際上是只設(shè)總督,不設(shè)巡撫;二是只設(shè)巡撫,不設(shè)總督,如河南、山東、山西三省;三是總督與巡撫分開,除上述六省之外,清代大都以二省設(shè)一總督,所轄之省各設(shè)巡撫。

在前兩種類型中,行政權(quán)力總歸一人之手,不存在總督與巡撫的分權(quán)、分治的問題。也就是說,總督或者巡撫直接分其治于司道。

而在第三種類型中,存在著總督與巡撫的分權(quán)、分治關(guān)系。在這種關(guān)系中,又存在著兩種情況:其一,督撫同城;其二,分省而駐。如浙閩總督駐福州,與福建巡撫同城,而浙江巡撫駐杭州,不在一省,自然不同城;湖廣總督駐武昌,與湖北巡撫同城,而湖南巡撫駐長沙,與總督不同城。

此外,兩江和兩廣,雖總督和巡撫并設(shè),但由于兩江總督駐江寧,兩廣總督駐肇慶,而與江蘇巡撫、廣東巡撫不同城。無論分省或同城,巡撫“例受總督節(jié)度”,“軍政民事皆聽總督主裁”。因此,所謂督撫分其治于司道,實際上是總督分其治于巡撫,巡撫再分其治于司道。

總督“掌綜治軍民,統(tǒng)轄文武,考核官吏,修飭封疆”,這是八督一致的職責(zé)。顯然,總督掌有軍、民兩政的大權(quán)。

史載巡撫“掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊,考群吏之治,會總督以詔廢置;三年大比,獻(xiàn)賢能之書,則監(jiān)臨之;其武科則主考試”,其職掌中與軍政有關(guān)者唯主武科考試。

這與明代巡撫已有所不同。明代巡撫雖職務(wù)不一,但有兼軍者加提督、總兵地方者加贊理,往往有軍政權(quán)力。其實,清代初年,巡撫與總督之間的權(quán)力關(guān)系也不像典章記載的那么涇渭分明。

巡撫與總督一樣,皆掌地方軍、民兩政,二者屬平行之官。在督撫制度基本定型之后,在總督兼巡撫的情況下,無所謂平行;在只設(shè)巡撫的情況下,巡撫之權(quán)實際同于總督,也無所謂平行,督撫權(quán)力合一。

3.督撫權(quán)力的變遷

而在督、撫并置的情況下,督撫之間的職權(quán)大抵以兵事歸總督,以民事歸巡撫。

康熙十年(1671)規(guī)定,“各省巡撫,不必概令管兵”,只是在“不設(shè)總督提督省分,副將以下武官,令巡撫兼轄”。巡撫不能管兵,其職即如上述,也 就是以民政為主,而且要聽總督節(jié)制。

這樣,巡撫之權(quán)不僅小于總督之 權(quán),而且實際上隸屬于總督之權(quán)。康熙年間,督撫制度是不協(xié)調(diào)的,既有平行,如一省之總督與不設(shè)總督省份的巡撫之間;也有上述之督撫上下隸屬。

然而,在雍正之后,巡撫的權(quán)力又有所回升,從而開始改變這 種由于不管兵而導(dǎo)致的督撫隸屬關(guān)系。雍正十二年(1734),上諭山西 巡撫“著管理山西提督事務(wù),通省武弁,聽其管轄”。這是在督撫制度 調(diào)整過程中的一個舉措,也是對康熙十年政令的重申。乾隆五年 (1740)和八年(1743),又諭河南和山東巡撫,“兼提督銜”,以節(jié)制軍 務(wù)。

自此以后,那些上有總督的分省巡撫,如江西、浙江、湖南等,也紛紛加提督銜,重新給予管兵的權(quán)力。于是,分省巡撫與總督之間也就恢 復(fù)到二官平行的關(guān)系。雖然品級有高下差異,但在行政權(quán)力不相上下 這也就是《清史稿》所謂“河南、山東、山西等省專置巡撫,無統(tǒng)轄營伍權(quán),以提督為兼銜”的情況。

嘉慶以后,“命浙江、安徽、江西、陜西 、湖南、廣西、貴州各巡撫節(jié)制鎮(zhèn)、協(xié)武職,總督兼轄分省,由巡撫署考會題,校閱防剿,定為專職\